• 자치분권 2.0을 위한 지방자치법전부개정의 발전적 고찰

        최진혁 충남대 도시자치융합과 교수                우리나라의 근대적 의미의 지방자치제도는 대한민국 정부수립과 더불어 제헌헌법에 보장되어 제정된 지방자치법(1949.7.4.)에 의해 비롯되었다.      그러나 우리의 지방자치는 집권자의 정권연장의 수단으로 이용되거나 국가행정의 능률성 도모를 위해 유보당하는 역사적 시련을 겪으면서 진전되어 왔다. 즉, 헌법에 지방자치가 보장되었음에도 불구하고 정치권력의 창출에 유리하게 활용할 뿐이었고, 나아가 중앙집권적 행정국가의 틀 속에서 헌법에 보장한 지방자치제를 헌법부칙을 두어 지방의회의 구성을 조국 통일 시까지 유예하거나 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 하되, 그 시기를 법률로써 정할 것을 규정하였던 것이다.    이렇듯 정치권으로부터 정권유지나 권력의 도구로 전락되었던 우리의 지방자치는 1987년 6.29 민주화 항쟁 이후 마침내 대통령직선제로의 헌법 개정을 보게 되었고, 지방자치를 유보하게 했던 헌법부칙조항도 삭제하게 되면서 제3공화국 이후 시행하지 못했던 지방민주주의의 보루인 지방자치제가 부활하게 되었던 것이다.    즉, 1991년 지방의회를 재구성하고 당시 임명제였던 자치단체장을 1995년 주민직선으로 획기적인 지방자치의 시대를 열게 하였다. 그러나 30년 만에 부활된 지방자치도 주민이 필요로 하는 지방자치를 추구하지 못했고, 중앙정부와 정치권력의 필요성에 의하여 그들의 정쟁게임 하에서 지방자치를 시행하다보니 주민을 위한 진정한 지방자치(주민자치)와는 거리가 먼 제도로 진전·왜곡되어 왔던 것이다.    여전히 중앙의 정치논리와 국가행정의 우위성에 입각한 효율적 행정논리에 따른 ‘중앙집권방식으로의 지방자치제’가 되고 있는 것이다. 이러한 그동안의 지방자치제의 한계를 인식하여 문재인 정부는 정권브랜드로서 평가받고자 했던 참여정부의 지방분권과제들을 보다 발전적으로 계승해가고자 하는 의지를 펼치면서 6대 추진전략, 33개 과제를 제시하게 된다. 그러면서 자치분권의 핵심적 가치를 주민주권(주민참여권 보장, 확대)과 다양성(선택적 자유 확장을 위한 제도개선) 및 공동체(협력적 제도개선)에 두고, 이를 반영할 전면적이고 대대적인 지방자치법 전부개정(2020.12.9 ; 2022년 1월 13일 효력발생)을 보게 된 것이다.    즉, 주민자치의 새로운 지표설정으로 획기적인 주민주권의 시대를 열어가고자 하였다. 따라서 지방자치법 제1조 목적규정에는 “주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항”을 명시하고 있는 것이고, 제17조에 ... 지방자치단체의 정책의 결정 및 집행과정에 참여할 권리를 갖게 함으로써 주민이 권력의 원천임을 밝히고 있는 것이다.    이와 함께 주민이 지방의회에 직접 조례를 발의할 수 있는 ‘주민조례발안제’를 도입하며, 지방자치법에 근거를 둔 주민소환·주민투표의 청구요건 등도 완화하여 실질적인 주민참여가 이루어질 수 있도록 하였다. 더 나아가 그동안 획일적으로 운영해왔던 자치단체의 기관구성형태(기관분립형)도 다양성을 존중하여 인구규모·재정여건 등에 따라 해당 지역에 맞게 주민투표로 선택할 수 있도록 하였던 것이다.   다음으로 주민에게 실질적인 행·재정서비스를 제공해주어야 할 자치단체에게 보다 자율적으로 일할 수 있게 하기 위해 실질적인 자치권을 확대해 주고자 하였다. 따라서 중앙의 자의적인 사무배분을 막기 위해 보충성·자기책임성 등 사무배분원칙을 명확히 하였고(제11조), 법령 제·개정시 자치권 침해여부 등을 심사하는 ‘자치분권 영향평가’도 도입하였다. 이와 함께 지방의회의 자율성과 역량강화를 위해 기존의 시·도지사가 가지던 시·도의회 사무직원의 임용권을 시·도의회의장에게 부여하여 의회사무처 운영의 독립성을 보장하였으며, 시·도, 시·군·구 지방의원들의 의정활동을 지원할 ‘정책지원전문인력’제도의 도입근거를 마련하였다.     뿐만 아니라 자치단체의 자율성강화에 상응하는 투명성·책임성 확보차원에서 자치단체의 정보공개 의무 및 방법 등 정보공개에 관한 일반규정을 신설한 것과, 아울러 지방의원의 윤리성과 책임성을 제고하기 위해 윤리특별위원회 설치를 의무화하였다.   마지막으로 중앙과 지방의 관계를 기존의 수직적 관계에서 협력적 동반자관계로 전환하고자 하였고, 자치단체의 사무수행에서 능률성 강화를 위한 조치로서 단체장 인수위원회 구성에 대한 적정기준을 마련하여 인수위의 효율적 운영을 도모하고 인수위원의 책임과 의무를 명확히 하였다.   또한 교통·환경 등 광역적 행정수요에 효과적으로 대응할 수 있도록 다수 자치단체의 연합으로 구성하는 특별지방자치단체 설치·운영 등에 대한 법적 근거를 두었으며, 인구 100만 이상 대도시에 별도의 행정적 명칭(특례시)을 부여하고 추가적인 사무특례를 확대해 가도록 하였다.     그럼에도 불구하고 이번 지방자치법전부개정안은 주민자치제를 추구하기 위한 노력의 산물로서 기여하였지만 여전히 많은 규정들이 단체자치의 법체계 안에 놓여있는 상황에서 일정한 한계로 지적될 수밖에 없다.    이는 자치법의 규정에서 “... 대통령령으로 한다”고 규정하는 내용이 다수이고, 또한 자치단체 사이에서 발생하는 갈등 및 조정역할에서 상위정부가 관여할 수 있도록 하고 있으며, 더욱 심각한 것은 자치단체의 투명성 및 책임성 강화차원에서 내 놓은 기초자치단체에 대한 국가의 강력한 통제가 자치행정을 제한할 수 있다는 우려에서 비롯되고 있다. 즉, 종전까지는 시·도가 시·군·구의 위법행위에 대해 시정명령과 그에 따른 취소·정지권을 발동하지 않을 경우 국가(중앙정부)가 관여할 수 없었다는 점에서 국가의 기초단위까지 통제의 고리를 연결하여 지방자치단체의 자치사무 수행의 책임성을 더욱 강화하고자 한 것이 다른 한편으로 지방자치단체의 자율성을 제한하는 것으로 볼 수 있기 때문이다.    어쨌든 이번 전부개정안은 그간 국가중심의 자치에서 주민중심의 자치로 제도설계를 다시 해야 한다는 지난 39년 지방자치의 소중한 경험과 값진 교훈에서 출발하고 있다. 그런 배경에서 진정한 지방민주주의 실현을 위해 헌법이 보장하는 지방자치의 본질을 이해하여 주민주권의 주민자치를 기반으로 지역주민의 참여와 국가와 지방자치단체간의 동반자적인 협력을 통해 지방자치단체의 역량을 강화하는 방향에서 그 해답을 찾고 있는 것이다.    이제 이런 맥락에서 자치분권의 재설계를 도모하여 중앙정부가 243개 지방자치단체를 모두 장악하여 국가발전을 이끌어내는 과거 중앙집권적인 발전 행정론이 아니라 각각의 자치단체가 각자의 여건과 능력에 맞는 자치역량을 키워내 주민주권자인 주민에게 실익이 돌아가게 하는 지방분권적 자치행정으로 국가발전을 이루어내는 행보로 전진해 나아가기를 기대해 본다.

• 지방분권과 대통령의 리더쉽

  이상길 (전 대구시 행정부시장·여의도정책연구원 지방 분권정책위원장)     지방자치가 부활한 지 30년이 지나면서 성숙한 민주주의와 자생적 지역발전을 위한 많은 성과를 이루었지만 아직 갈 길은 멀다. 여전히 중앙집권식 국정운영방식으로 지방의 권한이나 재원의 사용은 제한되어 중앙정부와 지방정부 간 불균형은 심화되고 있다.그리고 국가주도발로 급속한 경제성장을 이룩했지만 수도권 중심으로 발전하여 지방은 경제·사회·문화적으로 소외되고 위축되어 왔으며, 급기야 저출생·고령화로 인해 일부 지역은 지방소멸의 위기에 직면해 있다.이러한 중앙집권적 정치경제체제와 국정운영방식이 유지된다면 장기적으로 경제적 기반 약화와 함께 국가경쟁력은 저하될 것이다. 1997년 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기 등을 겪으며 이를 확인할 수 있었으며, 2016년 극심한 정치적 혼란 속에서도 안정적인 대국민 행정서비스가 공급될 수 있었던 것은 어느 정도 지방자치가 정착되어 있었기 때문이다.그동안 지방자치가 정치적으로 전격 실시되면서 지방자치에 대한 감성은 풍부했으나, 실질적인 지방분권을 위한 중앙의 권한과 기능 이양을 위한 체계적인 접근과 노력이 부족했다. 이제 지방분권에 대한 냉정한 이성을 바탕으로 지방분권을 한 단계 업그레이드시키고 이를 통해 국가 균형발전을 도모하여야 한다.진정한 지방분권을 위해서는 현지성과 보충성 원칙에 입각한 중앙정부와 지방정부 간의 획기적인 기능조정이 필요하다. 95년 전면적인 지방자치가 실시되었지만, 2013년 기준 법령상 4만6천5개 사무 중에서 국가사무가 3만1천161개(68%), 지방사무는 1만4천844개(32%)에 불과하며, 2000년부터 지금까지 사무의 지방이양 건수는 2천749건에 불과하다. 이는 중앙집권적 국정운영의 효율성에 대한 시대착오적인 사고, 중앙정부의 권한과 조직 축소에 대한 지속적인 설득과 적극적인 저항에 기인한 바가 크다.지방분권이 제대로 이루어지기 위해서는 자주재원 확충을 통한 재정의 자율성이 보장되어야 한다. 국가재정에서 지방세의 비중(23%)과 지방정부의 세출 비중(60%)의 큰 격차에서 알 수 있듯이, 그동안 지방분권이 중앙정부의 권한과 기능의 실질적 이양보다 보조 사업을 통한 의존 재원 이양 중심으로 이루어져 실질적 재정분권과는 거리가 멀었다. 재정개혁 또한 현재의 국민의 조세부담률과 중앙·지방 간 가용재원 배분비율을 변경하지 않는 재정 중립형 개혁으로 추진되어 실질적 지방재정 확충효과는 없었다.중앙정부와 지방정부 간 대등관계에 기반한 제도정비와 행정시스템 구축이 필요하다. 사무의 비중은 32%에 불과한데 재정지출의 비중은 60%를 차지하는 현재의 중앙정부 위주의 기능과 행정시스템의 재설계가 필요하다. 연방제 수준의 지방분권을 추진하겠다던 현 정부에서도 치매국가책임제를 주장하면서 지방정부의 재정 부담을 요구하고 과학관·연구시설 등 국가기관이나 국립시설에 지방정부의 재정 부담을 강요하고, 오히려 특별 행정관청의 권한은 점점 비대해지고 있다.그동안 대부분의 정부들이 지방분권 실천을 공약하고 추진해 왔다. 집권 초기에는 지방분권정책을 의욕적으로 추진하지만, 중앙정부의 권한과 재원 이양에 대한 관료들의 조직적인 저항과 지속적인 설득에 포획되어 지방분권정책은 형식적인 보여주기 식으로 정권과 함께 끝이 난다.이는 대통령의 중앙집권적 국정운영에 대한 유혹과 중앙 관료들의 조직적 저항에 기인한 바가 크다. 따라서 국가발전의 핵심동력으로서 지방분권의 가치를 공유하고 확산시키며, 중앙정부의 기능과 재원 이양에 대한 저항을 극복할 수 있는 대통령의 리더십이 무엇보다 중요하다.대통령 선거가 다가오고 있다. 4차 산업혁명시대에 다원화된 국민의 요구를 반영할 수 있는 실질적인 지방분권은 시대적 요청이며, 시대정신을 구현하는 기본원리다. 오랜 국정운영 시스템을 바꾸고 과도하게 집중된 중앙정부의 권한과 재원의 이양을 통하여 지방분권의 가치를 완성하기 위해서는 대통령의 리더십과 결단이 필요하다. "왜 대통령의 권한과 돈을 자치단체장에게 주어야 합니까?" 라는 달콤한 유혹과 조직적인 저항에도 흔들리지 않는 태산 같은 진중한 대통령을 기대해 본다. 

• 진정 지방을 생각하는 대통령후보 뽑아야

      이인선(대구시지방분권협의회 의장)               지난 8월27일 대구 중구를 끝으로 '2021년 찾아가는 구·군 분권 토크'가 막을 내렸다. 이 행사는 시민들에게 지방분권의 필요성을 알리고 공감대를 확산하기 위해 2016년부터 매년 대구지역 8개 구·군을 돌며 개최하고 있다.   대구는 전국에서 유일하게 광역자치단체인 대구시와 기초자치단체인 8개 구·군 모두 분권지원 조례와 분권협의회가 구성돼 있을 정도로 선도적인 인프라가 조성된 곳이다. 그래서 대구시분권협의회와 기초자치분권협의회가 분권 토트를 공동 개최할 수 있는 발판이 됐다.   올해는 자치분권위원회 김순은 위원장, 최상한 부위원장, 김중석 자치제도분과위원장 등 현 정부의 지방분권 정책에 관여한 분들이 대거 참석해 분권 추진현황에 대해 설명하고, 각 구군의 자치분권협의회 위원장들이 공동 패널로 참석해 지역의 고민과 요구사항을 전달했다.   어느 지역이라고 말할 것도 없이 행사 내내 엄격한 거리두기와 방역지침이 준수되었고 참석한 시민들은 끝까지 자리를 지키면서 지방분권에 대한 호응과 관심을 보였다. 올해 지방자치부활 30주년을 맞이했지만 아직도 지방자치를 체감하기엔 어려움이 있다는 공감대가 많았다.   특히 국토의 11% 정도 면적인 수도권에 국민의 50% 이상이 집중돼 있는 현실에 깊은 우려를 보였다.   우선 수도권은 인구집중으로 인한 혼잡비용이 증가해 몸살을 앓고 있으며, 비수도권은 젊은 인구 유출과 고령화로 지역 소멸의 위기에 직면하고 있다. 더 나아가 인구비례로 구성되는 국회의 특성상 수도권 중심의 입법으로 인해 지역은 더욱 고사 위기에 몰릴 것이란 우려가 크다.   이러한 문제를 해결하기 위해 지역거점 육성을 통한 적극적인 분산정책과 함께 지역의 자생력을 키울 수 있도록 지방분권체제로의 전환이 시급히 요구되는 것이다.   역대 정부마다 이러한 필요성을 인지하고 처음에는 강력한 지방분권을 약속했지만 결국 흐지부지 끝나고 말았다.   역대정부의 말뿐인 지방분권의 부진으로 인해 그동안 법률에 근거해 추진되던 지방분권의 한계가 드러나며 이제는 지방분권 개헌이 필요하다는 목소리에 힘이 실리는 분위기다. 헌법에 우리나라가 지방분권 국가임을 천명하고, 지방정부의 권한을 헌법으로 보장하자는 것이다.   특히 헌법에 자치조직권, 자치입법권, 자주재정권을 보장하고 중앙정부가 관리하는 단체의 성격이 강한 '지방자치단체'라는 명칭보다 '지방정부'로 바꿔 지방의 위상을 높여야 한다.   지방분권 개헌의 대표적인 해외 사례가 프랑스다. 유럽에서 대표적인 중앙집권 국가였던 프랑스는 2003년 지방분권 개헌을 통해 헌법에 프랑스는 지방분권 국가임을 선포하고 대대적인 지방분권 개혁을 단행하고 있다. 우리나라도 프랑스와 같이 지방분권 개헌을 통해 지역의 권한을 헌법에 보장하고 지역의 문제를 스스로 해결할 수 있도록 해야 시민이 체감할 수 있는 지방자치가 가능할 것이다.   지금은 대선의 계절이라 말할 정도로 많은 대통령 후보들이 공약을 쏟아내고 있다. 그 많은 정책공약 중 인구의 50%가 사는 지방사람의 먹고 사는 문제와 지방소멸에 대한 시원한 공약을 본적이 없다.   대통령 선거와 지방선거가 있는 내년은 우리에게 중요한 기회가 될 수 있다. 어느 후보가 당선된 뒤 지방분권을 강력하게 추진할 사람인지 살펴보고 뽑아야 한다. 지방분권과 균형발전이 지역민의 표를 얻기 위한 공수표가 되지 않도록 누가 지역을 생각하는 대통령과 단체장이 될 것인지 지역민의 현명한 판단이 필요하다.       이인선(대구시지방분권협의회 의장)

• 보충성의 원칙과 자치분권 2.0

    지방정부가 잘 이행할 수 있는 사안은 지방정부 스스로 결정할 수 있도록 하자는 ‘보충성의 원칙’은 우리가 추구해야 할 지방자치의 핵심 가치 중 하나이다.   생활과 밀접한 사무는 원칙적으로 시군구 사무로 하되, 시군구가 처리하기 어려운 사무는 시도가, 시도에서도 해결하지 못하면 국가에서 해결하는 것을 의미하는 보충성의 원칙은, 지방자치단체에 충분한 권한과 책임을 부여해야 한다는 의미인 동시에 주민과 가까운 단위에서 의사결정을 하는 걸 지향한다는 점에서 주민 주권과도 일맥상통한다.   지역의 문제는 현장과 가까울수록 더 잘 알기 마련이다. 이제는 보충성 원칙에 따라 주민과 가까운 곳에 더 많은 권한이 주어져야 한다. 보충성의 원칙을 구현하려면 지방자치와 분권원칙을 헌법에 명확하게 규정해 지방정부와 중앙정부를 대등한 관계로 인정하는 것이 필요하다. 행정안전부는 그 취지가 자치분권 2.0으로 구현될 수 있도록 많은 노력을 기울여 왔다.   지방자치법을 전부 개정해 사무배분의 원칙으로 보충성 원칙을 규정하고, 주민자치의 원리를 명시했다. 지자체가 더 많은 권한을 갖도록 제1차 지방일괄이양법을 통해 400여개 사무를 지방에 이양했으며, 제2차 지방일괄이양법도 준비 중이다.   2019년부터는 제ㆍ개정 법령이 보충성 원칙에 부합하는지 검토하는 ‘자치분권 사전협의제’를 운영하고 있고, 시군구가 지역 특성과 행정 수요에 걸맞은 사무를 스스로 처리할 수 있도록 권한을 부여하는 ‘시군구 특례제도’도 내년부터 시행한다. 또한 주민참여제도 활성화와 주민자치회, 지역공동체를 통한 주민 중심의 생활자치도 적극 추진 중이다.   이는 지방자치의 패러다임을 ‘단체 중심의 제도자치’인 ‘자치분권 1.0’에서 ‘주민 중심의 생활자치’인 ‘자치분권 2.0’으로 전환하고자 하는 노력의 일환이다. 더 나아가 실질적인 지방자치를 실현하기 위한 자주재원 확보를 위해 2단계 재정분권을 추진했고 5조원이 넘는 재원을 지방으로 추가 이양하도록 합의를 이루었다.         이러한 정책이 지방정부가 할 수 있는 일들을 최대한 스스로 해결하게 함으로써 분권의 의미를 살리고, 지역이 경쟁력을 갖추는 재도약의 토대가 되기를 기대한다.

• 자치경찰위원회 여성참여는 시대적 가치다

      김순은 대통령소속 자치분권위원회 위원장     세계적으로 여성의 사회참여는 성평등의 구현 요인으로 평가받고 있다. 1991년 지방자치제 부활 이후, 우리나라 여성의 정치와 사회참여는 꾸준히 확대되었다. 문재인 정부는 국정과제로 실질적 성평등 사회 구현을 제시하고 2017년 11월 지방정부와 민간부문 여성참여 확산을 위해 '공공부문 여성대표성 제고 5개년 계획'을 발표하였다. 그 결과, 올해 3월에는 고위공무원, 지방 과장급 등 12개 분야에서 당초 목표치를 조기에 달성하였다.   특히 2019년에는 여성 참여가 부진한 경찰 분야에도 경감 이상의 여경 관리직 목표제가 도입되었다. 지난해에는 경찰대학·간부후보생의 남녀통합선발과 승진심사위원회에 여경위원의 참여의무화 등이 도입되어 실질적 성평등의 기반을 마련하였다.       문재인 정부가 핵심 국정과제로 추진한 연방제 수준의 자치분권 제도 개선도 대부분 제도화되고 있다. 지난해 12월 국회를 통과한 자치경찰법 개정에 따라 정부 수립 이후 처음으로 자치경찰법이 올해 1월 1일부터 시행되었다.   오는 7월 전국실시를 앞두고 최근 시·도별로 자치경찰제 실시를 위한 조례가 제정되고, 시·도자치경찰위원회 구성이 진행되고 있다. 개정된 경찰법에서는 시·도자치경찰위원회의 정원을 7명으로 하되, 특정 성이 10분의 6을 초과하지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다.   자치경찰제도는 주민의 치안수요를 국가와 지방이 협업 거버넌스를 구축하여 대응한다는 의미를 가지고 있다. 치안 업무 상당 부분이 여성·청소년 등 사회적 약자와 밀접하게 관련되어 있다는 점을 고려할 때, 여성적 관점의 치안체계와 서비스 공급이 절대적으로 필요하다. 이런 면에서 다른 어떤 위원회보다 시·도자치경찰위원회에 여성위원 참여는 매우 긴요하다. 양성평등기본법의 규정을 적용하면 위원회에 3명의 여성위원 참여가 필요하다.    문재인 정부는 각종 위원회 구성에서 여성참여 확대를 독려하여 왔다. 정부 위원회 9,000여 명 중 여성위원이 3,600여 명으로 43.2%의 높은 수치다. 반면, 현재 17개 시·도자치경찰위원회 여성위원의 위촉 상황을 보면, 2명 위촉할 예정인 시·도는 1개뿐이다. 1명 예정인 시·도가 7개이고. 남성 위원만의 구성이 4개이다. 5개 시·도는 아직 진행 중인 것으로 알려졌다.   이런 추세대로 시·도자치경찰위원회가 출범한다면 여성참여율은 10% 미만이 될 전망이다. 시·도자치경찰위원회 여성참여율이 법정비율에 가깝게 더 높아져야 시대적 가치를 반영하는 것이 될 것이다. 새삼 세계경제포럼이 지난 3월 발표한 '글로벌 성 격차 2021' 보고서에 우리나라 성평등 순위가 102위라는 사실에 마음이 무거워진다.

• 안동시의회 문화복지정책연구회 연구 설명회 개최

      안동시의회 문화복지정책연구회(회장 권남희)는 지난 9월 29일 원활한 의정활동을 위한 『2020 의원정책개발 연구 설명회』를 개최해 『공공산후조리원 설립 및 운영에 관한 연구』, 『안동시 미래(통합)형 노인복지를 위한 정책 개발 연구』 등 2건의 정책연구 과제를 선정하고 연구용역을 실시할 계획을 세웠다.   이번에 시행하는 연구용역은 의원 정책개발비 신설로 올해 처음 시행하는 것으로 연구단체별 의원 공동으로 추진하게 된다.   『공공산후조리원 설립 및 운영에 관한 연구』용역은 저출생으로 인한 인구감소와 도시공동화, 의료시설 부족 특히 산부인과와 산후조리시설 부족에 대한 대책 마련을 위한 안동시의 출산 관련 정책의 일환으로써 공공산후조리원 설립과 운영이 시급하다는 판단 하에 이와 관련된 시설 설립의 효율적인 추진을 위한 국내 현황 및 지역실정에 맞는 정책 제안을 할 계획이며,   『안동시 미래(통합)형 노인복지를 위한 정책 개발 연구』용역은 노인복지 선도 지자체를 향한 발돋움을 위해 복지와 문화가 어우러진 미래형 노인정책을 개발하고, 체계적이고 수준 높은 노인복지 실현으로 노인 삶의 질 향상을 위해 초고령사회에 대비하는 안동시형 모델을 개발하여, 노인인구 증가에 따른 사회문화적 변화에 능동적으로 대처하기 위한 방안 마련을 위한 용역이다.     안동시의회 문화복지정책연구회는 12월 중 최종보고회 개최를 목적으로 연구용역을 실시하여 안동시의 미래비전에 맞는 결과를 도출할 수 있도록 최선을 다할 계획이다. 끝으로, 권남희 문화복지정책연구회장은 “이번 연구용역을 통해 도출한 발전 과제를 집행부와 공유하고 안동시의 미래발전에 안동시의회와 안동시가 함께 노력하여 희망 안동의 미래 비전을 도출할 수 있도록 하겠다.”고 밝혔다.   한편, 문화복지정책연구회는 안동시의회 의원연구단체의 일환으로 회장 권남희 의원을 비롯하여 손광영, 김상진, 권기탁, 김경도, 남윤찬, 우창하, 조달흠, 배은주 의원 등 9명의 의원이 소속되어 있다.

• 윤 정부 균형발전 성공위한 ‘콘트롤타워’ 시급하다

      자치분권·균형발전 총체적 위기...국민 체감할 성과물 제시해야   육동일 충남대 명예교수, 제20대 대통령직인수위 지역균형발전특위 위원       어떤 정책이든 정책의 최종 성공 여부는 정책 자체에 있지 않다. 그 정책을 다루는 추진 주체의 의지와 자세에 달려있다. 정책의 성공을 위한 최소한의 3대 전제조건은 신뢰성과 공감대 그리고 적시성(Timing)이다.   지난 문재인 중앙정부와 민선 7기 지방정부에서 대부분의 정책들이 성과를 내지 못한 채 대선과 지방선거에서 국민과 주민들의 지지를 받지 못했다. 그 주된 이유는 정책 자체의 문제이거나 정책디자인의 부실에 있는 것이 아니다. 모든 정책들은 그 자체에 장·단점이 반드시 혼재돼있다. 완벽한 정책과 이상적인 정책디자인은 없다. 따라서, 어떻게 하면 그 정책이 가진 순기능을 극대화시키는 한편 그 부작용을 최소화시키느냐가 정책의 성패를 가른다.   문재인 정부의 부동산 정책과 최저임금제를 비롯한 소득주도성장 정책들은 본격적인 시행에 앞서 정책 자체가 가진 한계와 부작용을 객관적으로 분석, 제시해서 국민들의 이해를 구해야 했는데 그러지 않았다. 오로지 정책의 순기능만 보고 홍보했을 뿐이다. 다양한 전문가 및 야당과의 소통 그리고 국민과의 공감대 형성으로 정책의 성공조건을 충족했어야 했는데 그 점도 간과했다.   특히, 정책이 기대한 성과를 내지 못했을 경우 그 오류와 실패요인을 솔직히 인정한 후, 기존 정책에 대한 보완 또는 수정 노력을 역시 같은 과정을 거쳐 적기에 시도했어야 했다. 그럼에도 불구하고 변함없이 무리하게 밀어붙이다 정책의 역기능이 순기능보다 훨씬 크게 나타나고 만 것이다.   따라서, 중요한 사실은 정책에 대해 끊임없이 국민과 상호소통하고 공감대를 형성하는 것이다. 이 과정을 생략하면 정책들은 국민들에게 진정성있게 다가가지 못함으로써 신뢰받지 못한다. 아무리 이상적이고 필요한 정책이라도 국민들의 신뢰성을 잃으면 그 정책은 결국 실패하고 만다.   최근 대전에서 민선 8기 현안으로 재부각된 도시철도 2호선과 유성복합터미널 건설 문제, 보문산 관광거점화 사업들도 다시 표류할 수 밖에 없는 근본적인 요인은 바로 정책의 성공조건을 외면한 결과다.   지역정책의 핵심인 자치분권과 지역균형발전 정책도 마찬가지다. 지금까지의 지역정책들이 주민들의 삶을 행복하게 바꿔가는 한편, 다양성과 창의성 그리고 자율성이 보장된 지역사회로 변화시키고 있다고 보기 어렵다. 지역정책을 형성하고 집행 및 평가하는 과정에서 지역과 주민들과의 함께 하는 과정을 생략했기 때문이다.   그 결과, 지방자치를 지방중심, 주민중심, 현장중심으로 전환하는데 성공하지 못했다. 뿐만 아니라 주민들이 지역균형의 성과를 피부로 체감하지 못한 결과 여전히 지역의 품 속에 자리잡지 못하고 있다. 게다가, 지난 지방선거에서도 교육감 선거가 최대의 문제점으로 드러나면서 기형적인 교육자치제도의 한계를 재확인한 바 있다. 무늬만 자치경찰제가 졸속 도입된 지 1년이 넘었지만 역시 갈 길이 멀다.   새롭게 출범한 윤석열 정부는 국정의 6대 목표로 “대한민국 어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대”를 제시했다. 이에 따라, ‘대통령직 인수위 지역균형특위’에서는 지역주도 균형발전, 혁신성장 기반 강화, 지역특성 극대화의 3대 약속과 15대 국정과제를 도출했다. 동시에, 각 시·도별 7대 공약과 15개 정책과제의 충실한 이행을 약속한 바 있다.   이를 담당할 큰트롤 타워(추진주체와 운영체계)로서 자치분권과 지역균형발전을 통합적으로 추진토록 하고, 기존 대통령 자문위원회로서의 역할 보다 집행력이 보장된 정부부처 기관으로 전환하길 제안했다.   그러나, 전 정부가 임명한 대통령소속 관련 위원회들의 위원장과 위원들이 임기 채우기로 버티면서 정부부처 개편이 지연된 가운데 윤정부 출범 3개월이 다되도록 콘트롤 타워의 윤곽이 구체화되지 못하고 있다.   지역균형 콘트롤타워 부재, 국정지지율 하락과 밀접     한편, 민선 8기 지방자치단체들도 인수위가 제시했던 자치분권과 균형발전 정책들과 기본방향과 조율을 거치지 못한 채 자치단체 마다 제각기 지역발전 정책들을 확정해가고 있다, 그 결과, 지역정책에 대한 주민 신뢰성 확보와 공감대 형성의 과정이 생략되는가 하면 정책의 적시성을 놓치고 있는 현상이 곳곳에서 나타나고 있다. 이 문제는 윤 정부 국정지지율 하락과 밀접한 관계가 있다고 볼 수 밖에 없기 때문에 심각하다.   구체적인 실례를 들어보면, 균형발전의 성패를 가를 부울경 메가시티와 대구·경북 행정통합 진행 과정에 균열의 틈이 보이고 있다. 지방에 약속한 공공기관 설치와 이전 계획도 차질이 빚어지고 있다. 지난해 3월 대구·경북 행정통합 기본계획까지 발표하고 사무국까지 출범했음에도 최근 홍준표 대구시장이 “가능하지도 않은 일에 엉뚱한 짓 하지말라”는 부정적 입장을 표함으로써 큰 파장이 일고 있다.   부울경 메가시티 조성을 추진해온 부울경 3개 자치단체도 최근 예산확보에 손을 놓으면서 자중지란에 빠져있다고 한다. 윤 정부가 이미 국정과제로 채택하고 국가균형발전특별법 시행령 개정안을 확정시킨 상황에서 당혹스럽지 않을 수 없다.   충청권메가시티 조성을 한 목소리로 내온 충청권 3개 시·도 역시 지역의 장기비전과 광역발전계획을 제각기 따로 확정해가고 있는 모습에서 윤 정부의 초광역 지역정부의 설치와 운영을 통한 지역균형발전 전략은 차질이 불가피할 전망이다.   그런가 하면, 최근 대통령 세종집무실이 정부청사 중앙동 입지계획에 반영되지 않으면서 행정수도 완성의 공약이 후퇴하는 것 아니냐는 의구심이 지역에서 불거지고 있다. 이래저래 윤 정부의 지역정책은 신뢰성을 잃을 위험성에 노출되어 있을 정도다. 그 밖에도 급증한 지방교육재정교부금 일부를 대학에 전용하는 방안을 놓고 정부와 교육계 간 첨예하게 대립하고 있다.   수도권 대학의 반도체 인력양성계획에 비수도권 대학들이 공개적 반대의사 표명으로 수도권과 비수도권 대한 간의 해묶은 갈등도 재현될 조짐이다. 항공우주청의 신설을 비롯 산업은행의 이전도 언제 다시 지역갈등의 뇌관이 될지 모르는 아슬아슬한 상황이다.   이 모든 현실은 인수위에서 정리한 자치분권과 지역균형발전에 관한 약속과 정책들을 구체적으로 다듬고 실행계획을 내놓아야 할 콘트롤 타워의 부재에 기인한다. 지역에서 크게 주목하고 있는 ‘기회발전특구’와 교육자율권 확대 시범지구 프로젝트’ 그리고 자치단체특례제도’도 하루속히 그 실행계획을 내놓아야 공정과 자율의 지방시대가 바로 윤석열 정부라는 기대와 신뢰를 잃지 않을 것이다.   결론적으로, 지역마다 첨예한 갈등이 내포되어 있는 자치분권 및 지역균형발전의 길은 어렵고 지난한 길이다. 열정과 구호만으로 국민과 지역의 높은 기대에 부응하기 어렵다. 특히, 인구감소와 고령화·저출산의 지방소멸시대, 고물가·고금리·고환율의 글로벌 경제위기시대, 그리고 점점 심화되고 있는 지역불균형시대를 맞아 자치분권과 지역균형발전 정책이 총체적 위기(Crisis) 속에 성공을 거두기 위해서 윤석열 정부는 국민들이 현장과 지역에서 체감할 수 있는 성과물을 조속히 내놓아야 할 것이다.   그러려면 현 국정운영의 틀과 방식을 다시금 재정비해서 자치분권과 지역균형발전을 총괄할 콘트롤 타워를 바로 세우고, 그 위상과 역할을 정립하는 것이 무엇보다 중요하고 시급하다.    

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  2022-07-20

• 고물가·고금리·고환율 시대의 지혜

        류성걸 국회의원 (국민의힘)       모든 국민경제는 물가안정, 고용안정, 국제수지안정을 달성하길 원한다. 장기적으로는 경제성장을 통해 국민의 삶의 질이 향상되는 것을 목표로 한다. 그런데 지금 우리 경제는 고물가, 고금리, 고환율에 시달리고 있어 자칫 '3고 불황'에 빠지는 것은 아닌지 국민적 우려가 크다.   5월 소비자물가가 전년 동월 대비 5.4% 상승했다. 13년9개월 만에 최고치다. 앞으로 6%대를 예측하기도 한다. 이번 물가는 공급 측과 수요 측 요인이 복합적으로 작용하여 문제가 더 복잡하다. 공급 면에서는 우크라이나 전쟁으로 석유와 원자재가격이 급등하고, 주요 곡물 생산국들이 수출을 제한함으로써 곡물 가격이 상승했다. 1970년대의 석유파동과 유사하다. 수요 측을 보면, 계속된 코로나19로 인한 어려운 경제를 활성화하기 위해 지난 2년간 각국은 금리를 낮추고 통화량을 늘리는 확장적 통화정책과 재정정책을 추진했다. 미국의 연방준비제도(Fed)는 세 차례의 양적완화를 통해 자산규모가 9조달러까지 늘었다. 그만큼 달러가 많이 풀렸다. 이처럼 공급과 수요 요인이 뒤섞여 지금 세계를 인플레이션 공포로 몰아넣고 있다.   물가를 안정시키기 위해 중앙은행이 기준금리를 올리기 시작했다. 인상 폭은 예상보다 컸다. 미국 연준(Fed)은 지난 6월16일 한꺼번에 0.75%포인트를 인상하는 자이언트 스텝(giant step)을 내디뎠다. 단기간에 1.75%까지 올랐다. 미 연준 의장은 물가를 잡기 위해 경기침체를 감수하고 계속적 금리 인상을 예고했다. 지금은 물가 잡는 것이 더 시급하고 중요하니 맞는 말이다. 한국은행도 큰걸음(big step)을 떼야 할 분위기이다.   미국 기준금리 인상은 달러화 강세로 이어지고, 원·달러 환율은 최근 1천300원을 넘긴 적도 있다. 과거 '3저 호황'이 좋은 시절이었다면, 이번의 '3고 시대'는 우리 경제와 국민에게 큰 고통을 주는 어렵고 힘든 시기이다. 경제주체의 고통 수준을 소비자물가 상승률과 실업률을 합한 숫자로 나타내는 5월의 경제고통지수가 8.4로 최근 10년간 가장 높다.   이러한 국민의 고통을 덜기 위한 가시적인 조치들이 연속 발표되고 있어 그나마 다행이다. 다만 공급 측 요인에 의한 물가 상승은 외부 원인이 해소되지 않는 한 해결방법이 사실상 없어 경제주체 간에 그 고통을 분담하는 수밖에 없다. 예컨대 정부는 유류세를 낮추어서 세입감소의 부담을 지고, 정유사·주유소는 경영 혁신 등을 통해 일부 부담을 자체 흡수할 수도 있고 그 나머지는 최종적으로 소비자가 부담한다. 그런데 세금 인하분이 유류가격에 다 반영되지 않은 경우가 종종 있어 국민의 눈살을 찌푸리게 한다. 유류세 인하가 오히려 공급자에게 보조금을 지급하는 결과로 나타나기 때문이다. 관계 기관이 상황을 철저히 점검해야 할 것이다.   한국은행이 기준금리를 인상할 때도 유사한 상황이 발생할 수 있어 금융 당국의 역할이 요구된다. 기준금리가 인상되어 금융기관들이 여·수신 금리 조정 때에 예·대금리차를 축소하여 고통을 분담하기보다 오히려 더 확대하는 상황을 감독기관은 예의 주시해야 한다.   일반 국민을 상대로, 정보가 비대칭적인 상황에 편승한 도덕적 해이 행태는 철저히 배격되어야 할 것이다. 그리하여 정책효과의 누수 현상은 반드시 제거되어야 하겠다. 더 나아가 지금은 어려움과 고통을 함께 나누는 지혜가 요구되는 시기이다.  

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  2022-07-04

• 민선8기 자치정부에 거는 기대

  이상걸 자치분권위원회 소통협력당담관   "32년 만에 국회를 통과한 전부개정 지방차지법이 금년 1월 13일부터 시행에 들어갔다. 이번에 출범하는 민선8기 지방정부는 지방자치법 시행이후 최초로 개막하는 지방정부가 된다."     중앙정부가 주권자인 국민들에 의해 권한을 위임받았듯이 지방정부도 주민들에 의해 선출된 권력기관이다. 1949년 제정된 최초의 지방자치법에서부터 사용된 지방자치단체라는 명칭을 지방자치와 분권의 의지를 담아 중앙정부와 대등한 수준의 지방정부로 표기하는 것은 지방자치법의 정신에 부합하는 일이라고 생각되어 이를 사용하고자 한다.   32년 만에 국회를 통과한 전부개정 지방차지법이 금년 1월 13일부터 시행에 들어갔다. 이번에 출범하는 민선8기 지방정부는 지방자치법 시행이후 최초로 개막하는 지방정부가 된다. 1991년 지방의회 선거, 그리고 조금 뒤이어 1995년 제1기 민선지방정부의 구성과 함께 30여 년 만에 부활한 지방자치 이후 새롭게 시행된 지방자치법은 지방자치 현장에 많은 변화를 예고하고 있다. 이하에서 지방정부의 권한과 역량의 강화와 관련하여 새롭게 도입된 제도들을 중심으로 지방정부의 새로운 변화를 전망해 보고 지방정부에 거는 기대를 정리하고자 한다.    첫째, 전부 개정된 지방자치법 제4조에는 지방자치단체의 기관구성 다양화 근거가 반영되어 있다. 이 법에 따른 지방자치단체의 의회 및 집행기관의 구성 방식을 별도의 법률로 정하는 바에 따라 달리 할 수 있도록 하며, 이 경우에는 「주민투표법」에 따른 주민투표를 실시하여 주민의 의견을 듣게 하고 있다.       지방자치단체의 기관구성 유형은 현 지방자치법이 규정하고 있는 기관대립형이 있고 영국의 내각과 같이 지방의회가 지방 행정부를 구성하는 기관통합형이 있다. 기관대립형과 기관혼합형의 중간에 해당하는 형태로 지방의회-행정관리자(council-manager)유형도 있다. 이는 주민이 지방의원을 선출하여 지방의회를 구성한 후, 지방의회가 지방자치단체의 행정 수반을 임명하는 제도이다. 일반적으로 시장은 지방의원 중에서 선출하며, 시장은 명목상 대표이며, 행정은 행정관리자가 담당한다.    기관구성 다양화의 제도적 목적은 주민의 자기 결정권을 강화하고 직접 민주주의를 활성화한다는 것에서 찾을 수 있다. 지방자치 개혁의 목표가 중앙과 지방의 권한을 평등하게 조정하고 상생-협력 체제를 만들고, 주민자치를 활성화하여 지방자치단체를 견제하는 것이라고 할 때, 결국 지방자치단체 기관구성의 다양화는 주민들이 지역의 문제를 스스로 결정하고 해결하는데 있어서 현재의 획일화된 지방자치단체 기관구성 형태가 효율적이지 않은 경우, 보다 효율적인 형태로 바꾸어 지방자치단체의 문제를 스스로 해결하게 하는데 목적이 있다고 할 수 있다.       중앙정부가 지방자치단체의 기관구성 유형을 제시하고 절차를 마련하는 역할을 한다면, 어떤 유형을 왜 도입하는가를 결정할 권한은 지방자치단체와 주민의 몫이다. 지방정부와 주민이 이양 받은 권한, 즉 기관구성의 다양화 권한을 어떻게 협의하고 타협하고 결정하는가가 중요한 과제가 된다.       둘째, 이번 지방자치법에 특별지방자치단체가 제도화된 점을 들 수 있다. 특별지방자치단체는 기존 지방자치법상의 자치단체조합과 달리 조례제정권, 의회의 의결 독립성, 인사 및 재정의 자율성 등 자치단체와 동등한 법적 지위를 갖는 제도이다. 지방자치단체조합의 운영사례로는 지리산권 관광개발조합이나 광양만권 경제자유구역청을 들 수 있다. 자치단체조합이나 특별자치단체는 2개 이상의 자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리한다는 점에서 공통점을 갖고 있다.     그러나 차이점이 많다. 자치단체조합은 ‘공법인’인 반면에 특별지방자치단체는 이름 그대로 ‘자치단체’다. 그래서 단체장과 의회가 있고 조례도 제정할 수 있다. 조합의 주 재원인 분담금·사용료·수수료 외에 교부세나 국고보조금을 받을 수 있고 지방채를 발행할 수 있다. 자치단체조합보다 더 많은 권한과 재원을 갖고 있는 것이다.     지리산권 7개 기초 지방정부는 그동안 운영해 오던 지리산권 관광개발조합을 특별지방자치단체로 전환시킬 것을 결의하고 추진 중에 있으며, 그 밖에 접경지역, 인구소멸위기지역 등에서 다양한 논의가 진행 중이다. 한편 수도권 집중에 대한 대응으로 국가균형발전을 도모하고, 지방정부 간 협력을 활성화하기 위하여 논의되어 온 부·울·경, 대구·경북, 광주·전남, 대전·세종·충남·충북 등 광역시·도간 초광역협력사업에도 특별지방자치단체를 매개로 한 협력이 시도되고 있어 지방정부의 큰 변화가 기대되고 있다.   셋째, 지방자치법에 국제교류·협력 근거 규정이 신설되어 국제교류·협력 및 국제기구 지원, 지방자치단체의 해외사무소 운영 근거가 마련된 점은 앞으로 각 지자체가 자치입법인 조례를 통하여 각기 특색 있는 국제 교류 협력 사업을 활성화시킬 수 있는 기회가 될 것으로 보인다. 지방정부의 국제협력과 교류의 문이 활짝 열린 것이다. 이른바 국가 이미지 제고를 위한 문화공공외교 차원에서 출향 재외동포들의 소프트파워를 적극적으로 활용할 필요가 있다.     이 밖에도 특례시제도 도입, 경계조정 효율성 제고, 중앙과 지방, 지방정부간 협력강화, 조례제정권 강화, 사무배분 원칙 명시 등 지방정부의 권한 강화를 위한 내용을 다수 포함하고 있다. 전부개정 지방자치법의 시행과 함께 변화된 제도와 여건을 활용하기 위한 지방정부의 발 빠른 대응이 기대된다.

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  2022-06-13

• 지방화시대, 어떻게 열 것인가

  윤대식 영남대 명예교수     윤석열 정부는 '대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대'를 6대 국정목표의 하나로 제시하고, 지역별로 추진할 지역균형발전 정책과제를 제시해 기대가 크다. 그러나 대부분의 정책과제들은 여전히 총론(總論) 수준에 머물러 있어 세부적인 추진방안이 마련되어야 한다. 아울러 이들 정책과제가 실현되려면 제도의 개편이 따라야 가능한 것들도 있고, 특별법 제정이 필요한 것들도 있다. 그래서 최근 지방선거를 통해 새로 선출된 민선 8기 지방정부가 세부적인 추진방안을 준비해야 한다. 일부 사업들은 중앙정부가 직접 추진해야 하는 것들도 있고, 일부 사업들은 실질적으로는 지방정부가 추진하면서 중앙정부의 재정지원을 받아 추진하는 것들도 있지만, 모두 지방정부의 세부적인 계획이 수반되어야 추진이 가능하다.   한편 민선 8기 지방정부는 국책사업으로 추진할 대형 프로젝트뿐만 아니라, 지역주민들의 '소소하고 확실한 행복(소확행·小確幸)'을 실현할 수 있는 중소형 프로젝트도 발굴하고 추진해야 한다. 특히 최근에는 '소확행'을 추구하는 국민들이 늘어나면서 '삶의 질'에 대한 관심과 함께 생활정치의 중요성이 커지고 있다. 그만큼 민선 8기 지방정부에 대한 주민들의 기대와 요구는 크다.   중앙정부의 역할은 국정철학을 반영한 정책방향의 제시, 법체계와 제도의 정비, 예산의 배정, 대형 국책과제의 추진 등이라면, 지방정부의 역할은 중소형 자체 과제의 추진, 대형 국책과제의 세부계획 수립과 추진, 국가위임사무의 집행 등이라고 볼 수 있다. 따라서 예산과 재정에 대한 권한을 제외하고는 주민들의 삶에 영향을 미치는 크고 작은 프로젝트의 세부적인 추진은 지방정부의 손에 달려 있다고 볼 수 있다. 물론 예산과 재정이 무엇보다 중요한 만큼, 예산 확보를 위해 중앙정부를 설득하는 것 역시 지방정부의 몫이기도 하다.   결국 지역발전은 지방정부의 열의(熱意)와 역량에 의해 좌우되고, 대부분의 프로젝트는 지방정부의 세부적인 계획수립과 추진역량에 따라 성패가 결정된다. 과거의 사례를 보면 아이디어와 방향은 좋은데 세부계획이 잘못되어 실패한 프로젝트들도 적지 않다. 그만큼 지방정부가 직·간접적으로 추진하는 프로젝트들은 디테일(details)이 무엇보다 중요하다. 예컨대 사회간접자본(인프라)과 공공시설 건설사업, 산업단지와 물류단지 건설사업은 공간입지정책과 세부계획이 무엇보다 중요하다. 따라서 전문가의 지혜를 빌리는 것이 필요한 만큼, 전문가를 잘 활용할 수 있는 시스템을 만드는 것이 무엇보다 중요하다. 전문가를 활용하는 방법은 단순히 연구나 계획수립 용역에만 의존할 것이 아니라, 경우에 따라서는 전문가를 더욱 적극적으로 활용할 수 있는 방법도 찾아야 한다.   전문가의 활용방법은 추진위원회나 자문위원회를 구성해서 운영하는 방법도 있지만, 현재 일부 도시에서 운영하는 총괄건축가나 공공건축가와 같은 제도를 다른 전문영역으로 확대하는 방법도 있다. 특히 중요한 지역개발사업의 경우에는 초기 계획단계부터 종합적인 식견과 통찰력을 가진 전문가를 총괄계획가(Master Planner)로 선임해서 협업을 하는 것이 바람직하다.         지역발전을 위해서는 지방정부의 철학이 반영된 프로젝트를 발굴하고, 디테일이 무엇보다 중요한 프로젝트들의 경우 공직자들의 열정과 전문가의 지혜(분석과 통찰력)가 결합되어야 좋은 성과를 낼 수 있다. 이제 윤석열 정부가 천명한 지방시대를 어떻게 열 것인지 민선 8기 지방정부가 응답해야 할 차례다.

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  2022-06-10

• 윤석열 정부의 지방분권 정책의 방향과 과제

      "대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다"     권경득 자치분권위원회 정책자문위원장     1995년 민선지방자치가 부활된 이후 우리나라 지방자치는 많은 발전을 하였지만 아직도 국민의 눈높이에는 못 미치고 있다는 것이 일반적인 평가이다. 다만 지방자치가 한국 사회 전체의 패러다임을 집권과 집중에서 분권과 분산으로 전환하는 계기를 마련하고, 주민중심의 행정서비스 실시와 지방공무원의 의식변화, 지방정책과정에서의 주민참여를 확대하였다는 점은 긍정적으로 평가되고 있다.     새 정부 출범과 더불어 지방분권과 지역균형발전에 대한 국민들의 관심이 높아지고 있다. 대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다. 새 정부의 인수위원회도 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 국정목표로 설정하였으며, 지역균형발전특별위원회에서는 지난 4월말 ‘지역균형발전 비전’을 발표하고 지방분권강화, 지방재정력 강화 등을 포함하는 15대 국정과제를 제시하였다.     우리나라 지방자치의 현 주소를 간략하게 살펴보고, 새 정부가 추진해야 할 지방분권의 방향과 과제를 살펴보면 다음과 같다.     첫째, 지방사무의 비중이 증가 추세에 있으나 국가사무에 비해 그 비중이 여전히 낮은 실정이며, 지방재정 확충의 구조에 한계가 있다는 점이다. 국세에 대한 지방세 비중이 20%대 수준으로 재산과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이며, 지방재정에 대한 이전재원의 비중이 높아 지방의 재정 자율성이 여전히 취약하다.     둘째, 지방자치제도 및 운영과정에서 지역 간 격차해소 시스템의 미비로 지방재정력 등의 지역 간 불균형이 심화되고 있다. 이러한 지방자치단체 간 재정력의 격차는 지역복지서비스 등의 지역격차로 이어져 지역 간 부익부, 빈익빈 현상이 나타나고 있다.     셋째, 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 자치단체구성의 다양성이 부족하다. 자치단체의 기관구성에 있어서 인구, 면적, 재정규모 등을 고려한 지방의 특수성과 다양성의 반영이 미흡한 것으로 나타나고 있다.     넷째, 지역주민의 지방행정에 대한 참여가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 행정기관 주도와 전문가 위주의 제도운영으로 일반 주민의 참여에 대한 관심이 낮고, 지역주민의 주도적 참여가 미흡하며, 집단이기주의 행태가 나타나는 등 지역사회가 미성숙한 것으로 나타나고 있다. 특히, 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고, 지역분할 정치참여 행태가 여전히 계속되고 있다.     이러한 문제들을 지혜롭게 극복하고 새 정부에서 지방분권을 가속화하기 위한 논의는 무엇보다도 중앙집권적인 국가운영의 한계에 대한 비판적 인식으로부터 출발할 필요가 있다.     첫째, 4차 산업혁명시대에 걸맞은 새로운 지방분권형 국가운영의 틀이 필요하다. 지방분권형 국가운영방식은 지방주권을 신장시키고 지역주민의 정치적 참여와 효능감을 높여줄 것으로 기대된다. 우리나라 헌법에서는 기능적 권력분립과 참여를 통한 민주주의와 자율성의 관점에서 지방자치의 중요성이 강조되고 있으나 지방자치의 관련 규정이 추상적이고 단순하게 규정되어 있다. 지방자치의 본질을 헌법적으로 보장할 뿐만 아니라 국가개조의 차원에서 ‘지방분권형 국가 운영’에 대한 진지한 헌법적 논의가 필요하다.    둘째, 지방분권시대에 진정한 지방의 발전이 무엇을 의미하는지에 대한 성찰이 요구된다. 돌이켜보면 지방자치부활 이후 지방분권에 대한 많은 담론이 있었지만 진정한 지방의 발전이 무엇인지에 대한 공론화는 부족하였다. 지방분권화시대의 지방의 발전은 지방자치단체의 보편성과 지역성의 관점에서 이해되어야 한다.     셋째, 지방자치는 다양성에서 출발한다. 지방분권형 국가운영에 있어서 지방자치단체 기관구성의 다양성을 도모할 필요가 있다. 현행과 같이 도시지역과 농촌지역을 막론하고 획일적인 형태의 기관구성은 지역의 특성을 살리면서 지방자치행정의 효율성과 민주성을 도모하는데 상당한 제약이 되고 있다. 지역의 특성을 고려한 지방자치단체 기관구성의 다양화가 절실히 요구되고 있다.    넷째, 지방자치는 생활자치이며 동네자치이다. 지역주민들이 지방정치, 행정과정에 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 제고시키고 책임감을 높이는 것이 무엇보다 중요하다. 지역주민들이 자발적으로 지방행정에 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 강화시키고 자기책임감을 높일 수 있는 권한과 기능을 부여해야 한다.     진정한 의미의 지방분권은 지역주민들 스스로가 자신의 문제를 결정할 수 있도록 ‘지방주권’을 보장해주는 것이다. 지방주권을 보장하기 위해서는 ‘지방분권형 국가’로의 전환이 절실히 요구된다.  

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  2022-06-01

• 한국 지방자치 30년, 어디에서 와서 어디로 가는가

  채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수   올해는 지방자치가 부활한지 31년이 된 해이면서 주민자치를 시작한지 21년이 되는 해다. 그동안의 지방자치와 주민자치를 어떻게 평가할 수 있을까? 안성호 한국행정연구원장은 2021년 8월 26일 ‘한국의 읍·면·동 자치제 기본안 도출’을 위한 세종콘퍼런스에서 다음과 같이 언급했다.   “1949년 제정된 지방자치법은 시·읍·면을 기초지방자치단체로 하였고, 1952년부터 읍·면 자치제를 시행했으나 자치경험의 미숙과 중앙정부의 과도한 개입으로 표류하다가 1961년 5·16 군사정변으로 중단되었다. 그 결과 현재 한국의 지방자치는 풀뿌리 자치가 소멸되었고 기초자치단체인 군단위 자치는 광역지역으로 인해 주민참여가 이루어지지 않고 있다.”   지방자치의 성공열쇠는 ‘주민자치’의 시각에서 ‘단체자치’의 측면을 바라보는 관점에 있다. 그러나 우리는 단체자치에 비해 주민자치가 소홀히 다뤄지고 있다. 이것은 한국의 지방자치가 주권재민의 원칙에서 벗어나 있음을 상징한다. 언제부터 지방자치의 단위가 ‘시·읍·면’에서 ‘시·군·구’로 변경됐을까? 1988년 지방자치법부터다. 그 이전 1949년의 지방자치법 제2조에는 지방자치의 단위를 ‘시·읍·면’으로 규정하고 있었다. 왜 이렇게 변했을까? 지방자치법 제1조 목적규정에 변경이 생긴 것에서 그 원인을 찾을 수 있다.   주민자치의 역사, 의의와 한계 1949년 지방자치법 제1조에 '본 법은 지방의 행정을 국가의 감독하에 지방주민의 자치로 행하게 함으로써, 대한민국의 민주적 발전을 기함을 목적으로 한다'고 되어 있어, 주민자치를 하게 함으로써 국가의 민주적 발전을 기한다고 밝히고 있다. 하지만 1988년 지방자치법의 제1조 목적조항이 '이 법은 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써, 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며, 지방자치단체의 건전한 발전을 기함을 목적으로 한다'로 바뀌었다.   1949년 법에 비해 1988년 법은 주민자치라는 목적 규정(제1조)이 빠지고, 지방자치단체의 건전한 발전이라고 하는 단체자치를 위한 목적으로 변경되었다. 즉, 주민자치의 목적을 보여주는 1949년 법 제1조와 제2조에 ‘시·읍·면’이 설정되어 있던 것이 1988년 법에서 ‘시·군·구의 단체자치’로 변경되었다. 이런 변경은 주민자치의 취지를 무력화하는 시대착오적인 후퇴이다.     한국은 1949년 법에 따라 ‘읍·면·동장 직선제’가 시행된 바 있다. 지난 1955년 동장 선거, 1956년 읍면장 선거가 그것이다. 그리고 4·19 혁명 이후 민주화의 열망에 따라 탄생한 2공화국 헌법 제97조(1960년 6월 15일 헌법 개정 신설조항, '지방자치단체의 장의 선임방법은 법률로써 정하되 적어도 시·읍·면의 장은 그 주민이 직접 이를 선거한다')에 근거하여 ‘읍·면·동장 직선제’가 부활되었다.   그러나 1961년 군사쿠데타로 집권한 박정희 정권은 읍·면·동 직선제를 폐지하고 임명제로 변경했다. 이처럼 현재까지 이어지는 읍·면·동장 임명제는 군사독재의 산물임을 유념할 필요가 있다. 1949년 지방자치법 목적대로 주민자치 원칙을 분명히 세우고, 읍·면·동장 직선제를 부활해야 할 것이다.   현 주민자치 실태의 문제점 2020년 10월 9일 지방자치법 전면개정안이 21대 첫 정기국회를 통과했다. 32년 만에 개정된 지방자치법은 단체자치가 한 단계 진전될 수 있는 중요한 계기를 만들었다. 하지만 주민자치 관점에서 볼 때, 권력기관을 민주적으로 통제하는 ‘주권재민’의 핵심 원리인 ‘주민자치회’ 설치 규정이 빠졌다는 점에서 큰 오점을 남겼다.   주민자치회 조항이 삭제된 것에 한국주민자치중앙회, 한국주민자치학회(회장 전상직) 등 주민들이 비판을 하자 정치권은 7건이나 되는 주민자치회 관련 법안을 발의했다. 그러나 2건(김두관 안, 이명수 안)을 제외한 5건의 법안은 ‘주권재민의 원칙’에 따른 ‘회원 규정’을 엄밀하게 설정하지 않음으로써 주민자치회의 관제화와 관치화를 초래하는 문제점을 남겼다.   5건의 법안들은 문재인 정부가 범했던 주민자치회 시범조례의 문제점을 그대로 답습했다. 그 법안들은 ‘지방분권법’을 계승하지 않고 모법에서 이탈한 행안부 표준조례안의 문제점을 방치하고 주민자치회 구성원을 ‘주민’ 대신 ‘위원’으로 대체해 주민참여를 배제하는 치명적인 실수를 반복했다.   주민자치회가 지역현장에 거주하는 주민들의 ‘결사의 자유’에 기초하는 자발적 결사체가 되기 위해서는 회원 규정을 어떻게 설정하느냐가 매우 중요하다. 회원 규정은 주권재민의 원칙에 따라 민주적 의사결정기구인 주민총회에 따른 절차적 정당성과 민주적 책임성과도 연결되어 있다는 점에서 매우 중요하다. 왜냐하면 읍·면·동 및 통·리·반 해당 구역에 사는 주민 모두가 진성회원으로 실질적으로 참여하여 1인 1표에 따라 자유롭고 평등하게 민주적인 의사를 형성하도록 보장하는 것이 주민자치회의 성공조건이기 때문이다.   해외사례의 교훈 주민자치회의 성공은 지역주민의 대표성을 담보하는 주민총회에서 나온다. 주민총회는 주권재민의 원칙에 따라 주민들이 자치조직권, 자치입법권, 자치재정권 등 자치권을 확보하여 의사결정을 하는 의결기관이다. 미국, 영국, 스위스 같이 전통적으로 주민자치에 기초한 연방정부가 발달한 국가는 주민자치의 성격이 강하고, 프랑스 같이 중앙권력이 강한 국가는 단체자치의 성격이 강하다.   미국의 타운미팅은 주민들이 주민총회에 참석해서 자유롭게 의사 표시를 하거나 지역의 대표자와 집행관을 뽑아 위임하는 방식으로 의사결정하고 공무를 집행한다. 스위스는 게마인데총회처럼 주민이 주민투표를 통해 게마인데의 주요 사안(지방세의 징수세율, 예산, 주민발안 등)을 결정한다. 미국의 타운미팅과 스위스 게마인데는 주민들의 자발적 결사체인 주민총회를 통해 주요 공직자 선출(국민투표), 법안 및 청원(국민발안)을 결정한다.   ‘풀뿌리 민주주의’의 핵심가치는 주권재민의 생명력과 삶의 역량이 생활터전인 마을주민총회라는 뿌리에서 자라나도록 추구하는 것이다. 풀뿌리 민주주의의 대표적 예는 미국 건국시기의 타운미팅과 타운자치정부이며, 세계 최초로 주민참여예산제도를 도입하여 성공적으로 정착하였다는 평가를 받고 있는 브라질 포르토 알레그레 시정부이다.   미국 타운미팅의 전통은 현재까지도 이어지고 있다. 그 예는 인구 2만5000여 명의 뉴햄프셔주 런던데리(Lodonderry) 타운이다. 런던데리 타운미팅의 역사는 200년이 넘는다. 그 타운미팅은 1년에 한 번 매해 3월에 열리는 연례총회와 특별총회로 구분되는데 특별총회의 경우 타운 내 중요한 안건이 있을 시에만 소집된다.   주권재민의 원칙은 미국 건국기 타운미팅과 제퍼슨의 ‘기초공화국 모델 헌법안’에서 그 원형이 잘 드러나는 만큼, 여기에 주목하고 우리와 비교하여 시사점을 찾을 필요가 있다. 미국의 사례들은 억압적인 국가권력과 중앙집권적인 관료주의 정부형태를 능동적으로 분쇄하고 시민의 말과 행위가 자유롭게 표현되면서 의사결정에 참여할 수 있는 실질적인 ‘주민자유의 공간’(pubilc realm)을 보여주었다.   제퍼슨은 카운티(county)를 수백 개의 구(wards)로 세분하여 분할하고 그 곳에 ‘소규모 기초공화국(elementary republic)’을 창설하는 안을 제안하였다. 그는 이런 창설이 공화주의 정부의 원리라고 보고, 이런 소규모 공화국은 대규모 공화국의 원동력으로 역할을 한다고 설명했다. 제퍼슨의 이런 원칙들은 ‘보충성의 원리’와 ‘연방주의 원리’로 통한다. 그는 기초공화국이 창설될 때, 중앙정부의 관료주의 경향에 대한 개인의 무기력과 무관심을 벗어날 수 있다고 보았다.     이런 제퍼슨의 기초공화국 구상을 전국적으로 3500개의 읍·면·동 및 더 작은 통·리·반이 있는 한국 상황에 적용해 보면 어떨까? 전국의 통·리·반 동네와 읍·면·동 마을에 설립되는 주민자치회가 실질적인 주민총회와 기초공화국의 씨앗이 되도록 하여 그 생명력이 자라나게 한다면 어떨까? 지금처럼 중앙에 집중된 권력과 인력과 예산은 주민과 주민총회에 더 가까이 다가올 것이다. 이를 위해서는 읍면동장 직선제, 주민자치회장 및 주민자치위원 직선제, 통리반 주민자치회 설치 등을 우선 제도화해야 할 것이다.

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  2022-05-30

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• 미래 첨단산업·물류 중심도시로 도약

    김충섭 김천시장     민선8기를 새롭게 출발하면서 ‘시민 모두가 행복한 김천’을 만들기 위한 생각들로 가슴이 벅차오른다. 시민들의 목소리를 나침반 삼아 초심의 마음으로, ‘살기 좋은 도시’ 김천을 향해 한걸음씩 나가고자 한다.위기에 내몰린 자영업자들에게 힘이 되고, 일자리 걱정에 잠 못 이루는 서민들의 고단함을 덜어내야 한다. 아이들의 안전을 책임지고 청소년들이 꿈 꿀 수 있는 기회를 만들고, 오늘의 김천을 있게 한 어르신들을 더욱 정성껏 보살펴야 한다. 장애, 성별 등 어느 누구도 차별받지 않으며, 혁신에 혁신을 더해 사람이 모이고 기업이 찾아오는 역동적인 도시를 만드는 것이 나의 꿈이다.먼저, 일자리를 더 많이 만들어야 한다.최고의 복지는 일자리다. 기업하기 좋은 도시를 만들고 강소기업을 집중 육성하여 일자리를 더 많이 만들어야 한다. 4단계 산업단지 조성으로 최적의 기업입주 환경을 만들고, 유망하고 탄탄한 기업을 유치해야 한다. 사회에 첫 발을 내딛는 새내기 청년세대가 더 나은 내일의 희망을 꿈꿀 수 있도록 청년 창업·성장 플랫폼도 구축한다.둘째, 따뜻한 복지로 일상의 행복을 누리도록 하겠다.삶이 행복하려면 무엇보다 안정적인 생활이 유지되어야 한다. 김천복지재단 활성화로 촘촘하고 세심한 복지 안전망을 구축하고 김천형 공감복지를 실현하겠다. 임신부터 출산, 양육까지 폭넓은 지원으로 아이와 가족 모두의 행복지수를 향상시키겠다. 장애인, 노인, 여성 등 계층별 맞춤형 복지시설 확충으로 삶의 질을 높이겠다.셋째, 균형발전으로 시민 모두가 함께 잘 사는 도시를 만들겠다.지역이 역동적으로 움직이려면 도시와 농촌이 상생하며 함께 발전하고 성장해 나가야 한다.도시재생의 물결을 원도심 전역으로 확산해서 새로운 활력을 불어넣고 전통과 현대가 어우러진 매력적인 공간으로 만든다.

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  2022-08-01

• 윤 정부 균형발전 성공위한 ‘콘트롤타워’ 시급하다

      자치분권·균형발전 총체적 위기...국민 체감할 성과물 제시해야   육동일 충남대 명예교수, 제20대 대통령직인수위 지역균형발전특위 위원       어떤 정책이든 정책의 최종 성공 여부는 정책 자체에 있지 않다. 그 정책을 다루는 추진 주체의 의지와 자세에 달려있다. 정책의 성공을 위한 최소한의 3대 전제조건은 신뢰성과 공감대 그리고 적시성(Timing)이다.   지난 문재인 중앙정부와 민선 7기 지방정부에서 대부분의 정책들이 성과를 내지 못한 채 대선과 지방선거에서 국민과 주민들의 지지를 받지 못했다. 그 주된 이유는 정책 자체의 문제이거나 정책디자인의 부실에 있는 것이 아니다. 모든 정책들은 그 자체에 장·단점이 반드시 혼재돼있다. 완벽한 정책과 이상적인 정책디자인은 없다. 따라서, 어떻게 하면 그 정책이 가진 순기능을 극대화시키는 한편 그 부작용을 최소화시키느냐가 정책의 성패를 가른다.   문재인 정부의 부동산 정책과 최저임금제를 비롯한 소득주도성장 정책들은 본격적인 시행에 앞서 정책 자체가 가진 한계와 부작용을 객관적으로 분석, 제시해서 국민들의 이해를 구해야 했는데 그러지 않았다. 오로지 정책의 순기능만 보고 홍보했을 뿐이다. 다양한 전문가 및 야당과의 소통 그리고 국민과의 공감대 형성으로 정책의 성공조건을 충족했어야 했는데 그 점도 간과했다.   특히, 정책이 기대한 성과를 내지 못했을 경우 그 오류와 실패요인을 솔직히 인정한 후, 기존 정책에 대한 보완 또는 수정 노력을 역시 같은 과정을 거쳐 적기에 시도했어야 했다. 그럼에도 불구하고 변함없이 무리하게 밀어붙이다 정책의 역기능이 순기능보다 훨씬 크게 나타나고 만 것이다.   따라서, 중요한 사실은 정책에 대해 끊임없이 국민과 상호소통하고 공감대를 형성하는 것이다. 이 과정을 생략하면 정책들은 국민들에게 진정성있게 다가가지 못함으로써 신뢰받지 못한다. 아무리 이상적이고 필요한 정책이라도 국민들의 신뢰성을 잃으면 그 정책은 결국 실패하고 만다.   최근 대전에서 민선 8기 현안으로 재부각된 도시철도 2호선과 유성복합터미널 건설 문제, 보문산 관광거점화 사업들도 다시 표류할 수 밖에 없는 근본적인 요인은 바로 정책의 성공조건을 외면한 결과다.   지역정책의 핵심인 자치분권과 지역균형발전 정책도 마찬가지다. 지금까지의 지역정책들이 주민들의 삶을 행복하게 바꿔가는 한편, 다양성과 창의성 그리고 자율성이 보장된 지역사회로 변화시키고 있다고 보기 어렵다. 지역정책을 형성하고 집행 및 평가하는 과정에서 지역과 주민들과의 함께 하는 과정을 생략했기 때문이다.   그 결과, 지방자치를 지방중심, 주민중심, 현장중심으로 전환하는데 성공하지 못했다. 뿐만 아니라 주민들이 지역균형의 성과를 피부로 체감하지 못한 결과 여전히 지역의 품 속에 자리잡지 못하고 있다. 게다가, 지난 지방선거에서도 교육감 선거가 최대의 문제점으로 드러나면서 기형적인 교육자치제도의 한계를 재확인한 바 있다. 무늬만 자치경찰제가 졸속 도입된 지 1년이 넘었지만 역시 갈 길이 멀다.   새롭게 출범한 윤석열 정부는 국정의 6대 목표로 “대한민국 어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대”를 제시했다. 이에 따라, ‘대통령직 인수위 지역균형특위’에서는 지역주도 균형발전, 혁신성장 기반 강화, 지역특성 극대화의 3대 약속과 15대 국정과제를 도출했다. 동시에, 각 시·도별 7대 공약과 15개 정책과제의 충실한 이행을 약속한 바 있다.   이를 담당할 큰트롤 타워(추진주체와 운영체계)로서 자치분권과 지역균형발전을 통합적으로 추진토록 하고, 기존 대통령 자문위원회로서의 역할 보다 집행력이 보장된 정부부처 기관으로 전환하길 제안했다.   그러나, 전 정부가 임명한 대통령소속 관련 위원회들의 위원장과 위원들이 임기 채우기로 버티면서 정부부처 개편이 지연된 가운데 윤정부 출범 3개월이 다되도록 콘트롤 타워의 윤곽이 구체화되지 못하고 있다.   지역균형 콘트롤타워 부재, 국정지지율 하락과 밀접     한편, 민선 8기 지방자치단체들도 인수위가 제시했던 자치분권과 균형발전 정책들과 기본방향과 조율을 거치지 못한 채 자치단체 마다 제각기 지역발전 정책들을 확정해가고 있다, 그 결과, 지역정책에 대한 주민 신뢰성 확보와 공감대 형성의 과정이 생략되는가 하면 정책의 적시성을 놓치고 있는 현상이 곳곳에서 나타나고 있다. 이 문제는 윤 정부 국정지지율 하락과 밀접한 관계가 있다고 볼 수 밖에 없기 때문에 심각하다.   구체적인 실례를 들어보면, 균형발전의 성패를 가를 부울경 메가시티와 대구·경북 행정통합 진행 과정에 균열의 틈이 보이고 있다. 지방에 약속한 공공기관 설치와 이전 계획도 차질이 빚어지고 있다. 지난해 3월 대구·경북 행정통합 기본계획까지 발표하고 사무국까지 출범했음에도 최근 홍준표 대구시장이 “가능하지도 않은 일에 엉뚱한 짓 하지말라”는 부정적 입장을 표함으로써 큰 파장이 일고 있다.   부울경 메가시티 조성을 추진해온 부울경 3개 자치단체도 최근 예산확보에 손을 놓으면서 자중지란에 빠져있다고 한다. 윤 정부가 이미 국정과제로 채택하고 국가균형발전특별법 시행령 개정안을 확정시킨 상황에서 당혹스럽지 않을 수 없다.   충청권메가시티 조성을 한 목소리로 내온 충청권 3개 시·도 역시 지역의 장기비전과 광역발전계획을 제각기 따로 확정해가고 있는 모습에서 윤 정부의 초광역 지역정부의 설치와 운영을 통한 지역균형발전 전략은 차질이 불가피할 전망이다.   그런가 하면, 최근 대통령 세종집무실이 정부청사 중앙동 입지계획에 반영되지 않으면서 행정수도 완성의 공약이 후퇴하는 것 아니냐는 의구심이 지역에서 불거지고 있다. 이래저래 윤 정부의 지역정책은 신뢰성을 잃을 위험성에 노출되어 있을 정도다. 그 밖에도 급증한 지방교육재정교부금 일부를 대학에 전용하는 방안을 놓고 정부와 교육계 간 첨예하게 대립하고 있다.   수도권 대학의 반도체 인력양성계획에 비수도권 대학들이 공개적 반대의사 표명으로 수도권과 비수도권 대한 간의 해묶은 갈등도 재현될 조짐이다. 항공우주청의 신설을 비롯 산업은행의 이전도 언제 다시 지역갈등의 뇌관이 될지 모르는 아슬아슬한 상황이다.   이 모든 현실은 인수위에서 정리한 자치분권과 지역균형발전에 관한 약속과 정책들을 구체적으로 다듬고 실행계획을 내놓아야 할 콘트롤 타워의 부재에 기인한다. 지역에서 크게 주목하고 있는 ‘기회발전특구’와 교육자율권 확대 시범지구 프로젝트’ 그리고 자치단체특례제도’도 하루속히 그 실행계획을 내놓아야 공정과 자율의 지방시대가 바로 윤석열 정부라는 기대와 신뢰를 잃지 않을 것이다.   결론적으로, 지역마다 첨예한 갈등이 내포되어 있는 자치분권 및 지역균형발전의 길은 어렵고 지난한 길이다. 열정과 구호만으로 국민과 지역의 높은 기대에 부응하기 어렵다. 특히, 인구감소와 고령화·저출산의 지방소멸시대, 고물가·고금리·고환율의 글로벌 경제위기시대, 그리고 점점 심화되고 있는 지역불균형시대를 맞아 자치분권과 지역균형발전 정책이 총체적 위기(Crisis) 속에 성공을 거두기 위해서 윤석열 정부는 국민들이 현장과 지역에서 체감할 수 있는 성과물을 조속히 내놓아야 할 것이다.   그러려면 현 국정운영의 틀과 방식을 다시금 재정비해서 자치분권과 지역균형발전을 총괄할 콘트롤 타워를 바로 세우고, 그 위상과 역할을 정립하는 것이 무엇보다 중요하고 시급하다.    

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  2022-07-20

• 누구를 위한 정당공천제인가

    유윤선 대경대학장       6.10 지방선거는 끝났다. 지역의 일꾼을 뽑는 선택에 온전히 지역의 민심을 반영하고 지역에 희망을 줄 수 있었는지 돌아봐야 할 과제로 남았다.   기초지방선거의 정당 공천은 1991년 지방자치가 부활한 이래 제도적 변천을 거듭해왔다. 2002년 제4기 선거까지는 정당 공천이 배제되어 당선자 전체는 무소속으로 출마했었다. 하지만 2006년 제5기 선거부터 정당 공천이 적용되어 당선자 90.9%가 정당 공천자가 되었다. 기초단체장은 1995년 제 1기 선거부터 2010년 제5기 선거까지 정당 공천이 적용되어 당선자의 정당소속 비율이 87.0%였다. 정당 공천의 장점은 정치에 대해 전문성을 가진 정당이 후보들의 능력과 자질을 충분히 검증하고, 지방 의정의 수준을 제고하는데 있다. 후보 중심의 선거로 인한 돈 선거의 가능성을 차단하면서 무책임한 공약 남발을 제어하는 효과를 노리고 있다.   하지만 장점 뒤에 폐해는 심각하고 치명적이다.   공천과정의 폐해로는 공천비리, 사실상의 사천, 우수 인재와 정치신인의 진입 곤란으로 공천 불복이 반복되고 있다. 공직 활동의 폐해로는 정당의 차이로 인한 단체장과 의회 갈등, 국회의원의 심부름꾼으로 전락하고 지역 이슈 소멸, 지역주민 의사 반영을 왜곡하게 된다. 특히 공천이 곧 당선으로 연결되는 영?호남 지역은 공천비리가 더욱 심각하다. 정당 공천에 따른 지방자치의 왜곡은 중앙정치의 예속으로 지방자치가 실종되는 현상이 발생한다. 지방자치의 기본원리인 자율성보다 중앙정당, 국회의원에 대한 의존성만 강화하는 결과를 초래해 왔다. 이러한 심각한 폐해로 정당공천제 폐지에 대한 여론은 확고하다. 한국지방자치학회의 조사에 따르면 폐지 75.9%, MBC의 조사는 폐지 70%로 그 외 모든 기관의 조사는 정당공천제 폐지를 향하고 있다.   행정안전부는 정치적 측면에서 지방자치의 목적을 다음으로 규정하고 있다.   첫째, 지방자치는 지역주민과 그 대표자들의 참여 · 토론 · 비판 · 협조를 통해서 공동문제를 처리함으로써 민주주의의 훈련장으로서 역할을 수행한다.   둘째, 지방자치는 국가기능의 확대에 따른 국정의 전제화와 관료화에도 불구하고 일정한 독립성을 통해서 적절한 견제기능을 담당할 수 있다.   셋째, 지방자치는 중앙정부의 정권교체 등 정국 변동에 따르는 국정의 전반적인 마비와 혼란을 방지하는 역할을 수행할 수 있다. 지역을 위한 지방자치가 민주주의의 훈련장으로서 독립된 견제기능을 담당하기 위해서 정당 공천제는 반드시 폐지되어야 한다.     지방자치는 이제 31살이 되었다. 공자는 논어 위정편에서 서른을 '뜻을 세우고 홀로 설 나이로' 이립(而立)이라고 칭했다. 어엿한 나이에 걸맞는 나잇값을 하기 위해서라도 지방자치는 홀로 서면서 지역의 살림을 챙길 수 있어야 한다. 10년 후 지방자치 제도가 '불혹(不惑)'을 맞이하면 중앙정치의 유혹에 휘둘리지 않기를 기대해 본다. 지방자치제도는 지역 발전과 지역 민심을 책임지는 현명하고 늠름한 미래가 되어야 하기 때문이다.

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  2022-07-05

• 지방소멸 대응, 패러다임 전환해야

  국회의원 김형동     민선 8기 지방자치 시대가 열렸다. 민선 8기 지방자치는 지방소멸 극복과 지역균형발전이라는 큰 숙제를 안고 시작하는 만큼 기대와 우려가 공존한다. 저출산·고령화와 수도권 집중이라는 두 축이 만들어낸 '지방소멸'현상은 대한민국의 지속가능성을 위협하고 있다. 지난달 29일 통계청에서 발표한 자료에 따르면, 우리나라 인구의 90.8%가 전체 영토의 6.7% 면적에 거주하고 있는 것으로 나타났다. 도시성장 불균형으로 지방도시는 소멸하고, 수도권을 중심으로 인구 쏠림 현상이 심각한 수준에 이르렀다.   '지방소멸위험지수'는 20~39세 여성인구 수와 65세 이상 고령 인구 수의 비율을 말하는데, 일반적으로 소멸위험지수 값이 1.0이하(20~39세 여성인구가 65세 이상 고령 인구수보다 적은 상황)로 하락하면, 그 지역은 인구학적으로 소멸위험 단계에 진입했다는 것을 의미한다. 소멸위험지수가 0.5 미만이라면, 그 지역의 소멸위험은 매우 크다고 할 수 있다. 소멸위험지역의 수는 매년 증가하는 추세로 시·군·구 단위에서는 2017년 5월 기준 85개에서 2021년 8월 기준108개로 증가했다.   지방소멸의 원인은 크게 저조한 출산율과 서울과 수도권의 청년 인구 집중이다. 2020년 우리나라는 처음으로 연간 출생자 수가 사망자 수보다 적은 '인구자연감소' 시대에 진입하였다. 정부는 그동안 인구정책 예산의 대부분을 출산율 제고에 투입했지만, 우리나라의 출산율은 0.81명으로 세계 최저 수준이다. OECD회원국 중 출산율 0명대 국가는 대한민국이 유일하다. 청년층의 수도권 유입 현상도 갈수록 심화되고 있다. 통계청의 '국내인구이동통계'에 따르면, 비수도권에서 수도권으로 이동한 20대가 2010년 53,701명에서 2020년 81,442명으로 크게 증가하였다. 대학으로 진학하는 20~24세, 구직활동을 본격적으로 시작하는 25~29세에 수도권으로의 이동이 집중적으로 이루어지고 있는 것이다.   역대 정부는 지난 20여 년 동안 지방소멸을 막고, 국토의 균형발전을 위해 다양한 지역균형발전 정책을 추진해왔지만, 저출산·고령화, 지방소멸, 지역균형발전 그 어느 것 하나 제대로 해결하지 못했다. 무엇이 문제였을까? 방향과 방법이 옳지 못했기 때문이다. 자치분권과 지역균형발전 정책을 중앙정부 중심으로 추진해 지역의 중앙정부에 대한 의존성이 심해지고 인구와 경제의 수도권 집중을 막지 못한 것이다.   국회는 이러한 문제점을 개선하고 더 이상의 지방소멸을 막기 위해 지난 5월 '인구감소지역 지원특별법'을 의결했다. 본 의원을 포함해 국회의원 10명이 대표발의 했고, 행정안전위원회 대안으로 통과되었다. 이 특별법의 주된 내용은 중앙이 아닌 지역이 주도적으로 인구감소 및 지방소멸 문제에 대응하고, 국가는 행정·재정적으로 지원하는 것이 핵심이다. 세부적으로는   국가 및 지자체가 기본계획을 수립하고 인구감소 지역에 보육과 교육, 의료, 주거, 교통, 문화 지원 등 특례를 부여하는 것이다.   인구소멸을 막기 위한 특별법 제정은 그동안 중앙정부 주도로 이루어진 인구정책 수립에 지방정부가 적극적으로 참여하고, 인구 유입을 위한 지자체의 활동을 국가가 뒷받침한다는 점에서 의미가 크다. 그러나 아직 부족한 점이 많다. 특별법안에 담지 못한 추가 특례 등에 대해서는 후속 보완 입법에 적극 나설 생각이다.   지난 5월 출범한 윤석열 정부 또한 전 국민이 함께 잘사는 대한민국을 만들기 위해 국토공간의 효율적 성장전략과 지역균형발전을 핵심 국정과제 중 하나로 선정했다.   좀 더 자세히 들여다보면, △기업이 스스로 투자하고, 개발해 일자리를 창출하고 지역의 혁신을 견인할 수 있는 환경 조성 △신규 국가산단 조성, 역사·문화 등 지역의 고유자산을 활용한 지역 특화 재생을 통해 차별화된 강소 도시 육성 △규제 없이 자유로운 개발을 허용하는 '도시혁신계획구역' 도입 △디지털 기술을 교통, 방재, 환경 등 도시문제 해결에 활용하는 정책을 추진하기로 했다.   그동안 해왔던 방식대로는 지방소멸에 효과적으로 대응하고 전 국민이 함께 잘사는 대한민국을 만들 수 없다. 기업이 비수도권으로 이전 시 적극적이고 직접적인 세제 혜택 및 구체적인 행정·재정지원책 마련, 인프라 지원 등의 인센티브 제공, 무엇보다 비수도권 지역 내 인구유출 완화를 위한 청년유입 및 정착을 지원하기 위해 청년친화특구를 조성하고 일자리, 주거공간, 문화시설 등을 동시에 제공하는 정책을 추진할 필요가 있다.         지역이 살아야 전 국토의 고른 발전은 물론, 지속가능한 국가 성장이 가능하다. 인구감소와 지방소멸, 지역균형발전 등의 문제는 더이상 특정 지역의 문제가 아닌 국가 차원에서 다뤄야 하는 중요한 과제이다. 지역균형발전은 산업·교육·부동산·일자리·교통 정책이 한 덩어리로 묶여야 성과를 낼 수 있고, 바로 이것이 지방소멸이라는 국가적 재앙을 막을 수 있는 출발점이기 때문이다. 바로 지금, 우리 모두가 힘과 지혜를 모아야 할 때이다.

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  2022-07-05

• 고물가·고금리·고환율 시대의 지혜

        류성걸 국회의원 (국민의힘)       모든 국민경제는 물가안정, 고용안정, 국제수지안정을 달성하길 원한다. 장기적으로는 경제성장을 통해 국민의 삶의 질이 향상되는 것을 목표로 한다. 그런데 지금 우리 경제는 고물가, 고금리, 고환율에 시달리고 있어 자칫 '3고 불황'에 빠지는 것은 아닌지 국민적 우려가 크다.   5월 소비자물가가 전년 동월 대비 5.4% 상승했다. 13년9개월 만에 최고치다. 앞으로 6%대를 예측하기도 한다. 이번 물가는 공급 측과 수요 측 요인이 복합적으로 작용하여 문제가 더 복잡하다. 공급 면에서는 우크라이나 전쟁으로 석유와 원자재가격이 급등하고, 주요 곡물 생산국들이 수출을 제한함으로써 곡물 가격이 상승했다. 1970년대의 석유파동과 유사하다. 수요 측을 보면, 계속된 코로나19로 인한 어려운 경제를 활성화하기 위해 지난 2년간 각국은 금리를 낮추고 통화량을 늘리는 확장적 통화정책과 재정정책을 추진했다. 미국의 연방준비제도(Fed)는 세 차례의 양적완화를 통해 자산규모가 9조달러까지 늘었다. 그만큼 달러가 많이 풀렸다. 이처럼 공급과 수요 요인이 뒤섞여 지금 세계를 인플레이션 공포로 몰아넣고 있다.   물가를 안정시키기 위해 중앙은행이 기준금리를 올리기 시작했다. 인상 폭은 예상보다 컸다. 미국 연준(Fed)은 지난 6월16일 한꺼번에 0.75%포인트를 인상하는 자이언트 스텝(giant step)을 내디뎠다. 단기간에 1.75%까지 올랐다. 미 연준 의장은 물가를 잡기 위해 경기침체를 감수하고 계속적 금리 인상을 예고했다. 지금은 물가 잡는 것이 더 시급하고 중요하니 맞는 말이다. 한국은행도 큰걸음(big step)을 떼야 할 분위기이다.   미국 기준금리 인상은 달러화 강세로 이어지고, 원·달러 환율은 최근 1천300원을 넘긴 적도 있다. 과거 '3저 호황'이 좋은 시절이었다면, 이번의 '3고 시대'는 우리 경제와 국민에게 큰 고통을 주는 어렵고 힘든 시기이다. 경제주체의 고통 수준을 소비자물가 상승률과 실업률을 합한 숫자로 나타내는 5월의 경제고통지수가 8.4로 최근 10년간 가장 높다.   이러한 국민의 고통을 덜기 위한 가시적인 조치들이 연속 발표되고 있어 그나마 다행이다. 다만 공급 측 요인에 의한 물가 상승은 외부 원인이 해소되지 않는 한 해결방법이 사실상 없어 경제주체 간에 그 고통을 분담하는 수밖에 없다. 예컨대 정부는 유류세를 낮추어서 세입감소의 부담을 지고, 정유사·주유소는 경영 혁신 등을 통해 일부 부담을 자체 흡수할 수도 있고 그 나머지는 최종적으로 소비자가 부담한다. 그런데 세금 인하분이 유류가격에 다 반영되지 않은 경우가 종종 있어 국민의 눈살을 찌푸리게 한다. 유류세 인하가 오히려 공급자에게 보조금을 지급하는 결과로 나타나기 때문이다. 관계 기관이 상황을 철저히 점검해야 할 것이다.   한국은행이 기준금리를 인상할 때도 유사한 상황이 발생할 수 있어 금융 당국의 역할이 요구된다. 기준금리가 인상되어 금융기관들이 여·수신 금리 조정 때에 예·대금리차를 축소하여 고통을 분담하기보다 오히려 더 확대하는 상황을 감독기관은 예의 주시해야 한다.   일반 국민을 상대로, 정보가 비대칭적인 상황에 편승한 도덕적 해이 행태는 철저히 배격되어야 할 것이다. 그리하여 정책효과의 누수 현상은 반드시 제거되어야 하겠다. 더 나아가 지금은 어려움과 고통을 함께 나누는 지혜가 요구되는 시기이다.  

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  2022-07-04

• 민선8기 자치정부에 거는 기대

  이상걸 자치분권위원회 소통협력당담관   "32년 만에 국회를 통과한 전부개정 지방차지법이 금년 1월 13일부터 시행에 들어갔다. 이번에 출범하는 민선8기 지방정부는 지방자치법 시행이후 최초로 개막하는 지방정부가 된다."     중앙정부가 주권자인 국민들에 의해 권한을 위임받았듯이 지방정부도 주민들에 의해 선출된 권력기관이다. 1949년 제정된 최초의 지방자치법에서부터 사용된 지방자치단체라는 명칭을 지방자치와 분권의 의지를 담아 중앙정부와 대등한 수준의 지방정부로 표기하는 것은 지방자치법의 정신에 부합하는 일이라고 생각되어 이를 사용하고자 한다.   32년 만에 국회를 통과한 전부개정 지방차지법이 금년 1월 13일부터 시행에 들어갔다. 이번에 출범하는 민선8기 지방정부는 지방자치법 시행이후 최초로 개막하는 지방정부가 된다. 1991년 지방의회 선거, 그리고 조금 뒤이어 1995년 제1기 민선지방정부의 구성과 함께 30여 년 만에 부활한 지방자치 이후 새롭게 시행된 지방자치법은 지방자치 현장에 많은 변화를 예고하고 있다. 이하에서 지방정부의 권한과 역량의 강화와 관련하여 새롭게 도입된 제도들을 중심으로 지방정부의 새로운 변화를 전망해 보고 지방정부에 거는 기대를 정리하고자 한다.    첫째, 전부 개정된 지방자치법 제4조에는 지방자치단체의 기관구성 다양화 근거가 반영되어 있다. 이 법에 따른 지방자치단체의 의회 및 집행기관의 구성 방식을 별도의 법률로 정하는 바에 따라 달리 할 수 있도록 하며, 이 경우에는 「주민투표법」에 따른 주민투표를 실시하여 주민의 의견을 듣게 하고 있다.       지방자치단체의 기관구성 유형은 현 지방자치법이 규정하고 있는 기관대립형이 있고 영국의 내각과 같이 지방의회가 지방 행정부를 구성하는 기관통합형이 있다. 기관대립형과 기관혼합형의 중간에 해당하는 형태로 지방의회-행정관리자(council-manager)유형도 있다. 이는 주민이 지방의원을 선출하여 지방의회를 구성한 후, 지방의회가 지방자치단체의 행정 수반을 임명하는 제도이다. 일반적으로 시장은 지방의원 중에서 선출하며, 시장은 명목상 대표이며, 행정은 행정관리자가 담당한다.    기관구성 다양화의 제도적 목적은 주민의 자기 결정권을 강화하고 직접 민주주의를 활성화한다는 것에서 찾을 수 있다. 지방자치 개혁의 목표가 중앙과 지방의 권한을 평등하게 조정하고 상생-협력 체제를 만들고, 주민자치를 활성화하여 지방자치단체를 견제하는 것이라고 할 때, 결국 지방자치단체 기관구성의 다양화는 주민들이 지역의 문제를 스스로 결정하고 해결하는데 있어서 현재의 획일화된 지방자치단체 기관구성 형태가 효율적이지 않은 경우, 보다 효율적인 형태로 바꾸어 지방자치단체의 문제를 스스로 해결하게 하는데 목적이 있다고 할 수 있다.       중앙정부가 지방자치단체의 기관구성 유형을 제시하고 절차를 마련하는 역할을 한다면, 어떤 유형을 왜 도입하는가를 결정할 권한은 지방자치단체와 주민의 몫이다. 지방정부와 주민이 이양 받은 권한, 즉 기관구성의 다양화 권한을 어떻게 협의하고 타협하고 결정하는가가 중요한 과제가 된다.       둘째, 이번 지방자치법에 특별지방자치단체가 제도화된 점을 들 수 있다. 특별지방자치단체는 기존 지방자치법상의 자치단체조합과 달리 조례제정권, 의회의 의결 독립성, 인사 및 재정의 자율성 등 자치단체와 동등한 법적 지위를 갖는 제도이다. 지방자치단체조합의 운영사례로는 지리산권 관광개발조합이나 광양만권 경제자유구역청을 들 수 있다. 자치단체조합이나 특별자치단체는 2개 이상의 자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리한다는 점에서 공통점을 갖고 있다.     그러나 차이점이 많다. 자치단체조합은 ‘공법인’인 반면에 특별지방자치단체는 이름 그대로 ‘자치단체’다. 그래서 단체장과 의회가 있고 조례도 제정할 수 있다. 조합의 주 재원인 분담금·사용료·수수료 외에 교부세나 국고보조금을 받을 수 있고 지방채를 발행할 수 있다. 자치단체조합보다 더 많은 권한과 재원을 갖고 있는 것이다.     지리산권 7개 기초 지방정부는 그동안 운영해 오던 지리산권 관광개발조합을 특별지방자치단체로 전환시킬 것을 결의하고 추진 중에 있으며, 그 밖에 접경지역, 인구소멸위기지역 등에서 다양한 논의가 진행 중이다. 한편 수도권 집중에 대한 대응으로 국가균형발전을 도모하고, 지방정부 간 협력을 활성화하기 위하여 논의되어 온 부·울·경, 대구·경북, 광주·전남, 대전·세종·충남·충북 등 광역시·도간 초광역협력사업에도 특별지방자치단체를 매개로 한 협력이 시도되고 있어 지방정부의 큰 변화가 기대되고 있다.   셋째, 지방자치법에 국제교류·협력 근거 규정이 신설되어 국제교류·협력 및 국제기구 지원, 지방자치단체의 해외사무소 운영 근거가 마련된 점은 앞으로 각 지자체가 자치입법인 조례를 통하여 각기 특색 있는 국제 교류 협력 사업을 활성화시킬 수 있는 기회가 될 것으로 보인다. 지방정부의 국제협력과 교류의 문이 활짝 열린 것이다. 이른바 국가 이미지 제고를 위한 문화공공외교 차원에서 출향 재외동포들의 소프트파워를 적극적으로 활용할 필요가 있다.     이 밖에도 특례시제도 도입, 경계조정 효율성 제고, 중앙과 지방, 지방정부간 협력강화, 조례제정권 강화, 사무배분 원칙 명시 등 지방정부의 권한 강화를 위한 내용을 다수 포함하고 있다. 전부개정 지방자치법의 시행과 함께 변화된 제도와 여건을 활용하기 위한 지방정부의 발 빠른 대응이 기대된다.

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  2022-06-13

• 지방화시대, 어떻게 열 것인가

  윤대식 영남대 명예교수     윤석열 정부는 '대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대'를 6대 국정목표의 하나로 제시하고, 지역별로 추진할 지역균형발전 정책과제를 제시해 기대가 크다. 그러나 대부분의 정책과제들은 여전히 총론(總論) 수준에 머물러 있어 세부적인 추진방안이 마련되어야 한다. 아울러 이들 정책과제가 실현되려면 제도의 개편이 따라야 가능한 것들도 있고, 특별법 제정이 필요한 것들도 있다. 그래서 최근 지방선거를 통해 새로 선출된 민선 8기 지방정부가 세부적인 추진방안을 준비해야 한다. 일부 사업들은 중앙정부가 직접 추진해야 하는 것들도 있고, 일부 사업들은 실질적으로는 지방정부가 추진하면서 중앙정부의 재정지원을 받아 추진하는 것들도 있지만, 모두 지방정부의 세부적인 계획이 수반되어야 추진이 가능하다.   한편 민선 8기 지방정부는 국책사업으로 추진할 대형 프로젝트뿐만 아니라, 지역주민들의 '소소하고 확실한 행복(소확행·小確幸)'을 실현할 수 있는 중소형 프로젝트도 발굴하고 추진해야 한다. 특히 최근에는 '소확행'을 추구하는 국민들이 늘어나면서 '삶의 질'에 대한 관심과 함께 생활정치의 중요성이 커지고 있다. 그만큼 민선 8기 지방정부에 대한 주민들의 기대와 요구는 크다.   중앙정부의 역할은 국정철학을 반영한 정책방향의 제시, 법체계와 제도의 정비, 예산의 배정, 대형 국책과제의 추진 등이라면, 지방정부의 역할은 중소형 자체 과제의 추진, 대형 국책과제의 세부계획 수립과 추진, 국가위임사무의 집행 등이라고 볼 수 있다. 따라서 예산과 재정에 대한 권한을 제외하고는 주민들의 삶에 영향을 미치는 크고 작은 프로젝트의 세부적인 추진은 지방정부의 손에 달려 있다고 볼 수 있다. 물론 예산과 재정이 무엇보다 중요한 만큼, 예산 확보를 위해 중앙정부를 설득하는 것 역시 지방정부의 몫이기도 하다.   결국 지역발전은 지방정부의 열의(熱意)와 역량에 의해 좌우되고, 대부분의 프로젝트는 지방정부의 세부적인 계획수립과 추진역량에 따라 성패가 결정된다. 과거의 사례를 보면 아이디어와 방향은 좋은데 세부계획이 잘못되어 실패한 프로젝트들도 적지 않다. 그만큼 지방정부가 직·간접적으로 추진하는 프로젝트들은 디테일(details)이 무엇보다 중요하다. 예컨대 사회간접자본(인프라)과 공공시설 건설사업, 산업단지와 물류단지 건설사업은 공간입지정책과 세부계획이 무엇보다 중요하다. 따라서 전문가의 지혜를 빌리는 것이 필요한 만큼, 전문가를 잘 활용할 수 있는 시스템을 만드는 것이 무엇보다 중요하다. 전문가를 활용하는 방법은 단순히 연구나 계획수립 용역에만 의존할 것이 아니라, 경우에 따라서는 전문가를 더욱 적극적으로 활용할 수 있는 방법도 찾아야 한다.   전문가의 활용방법은 추진위원회나 자문위원회를 구성해서 운영하는 방법도 있지만, 현재 일부 도시에서 운영하는 총괄건축가나 공공건축가와 같은 제도를 다른 전문영역으로 확대하는 방법도 있다. 특히 중요한 지역개발사업의 경우에는 초기 계획단계부터 종합적인 식견과 통찰력을 가진 전문가를 총괄계획가(Master Planner)로 선임해서 협업을 하는 것이 바람직하다.         지역발전을 위해서는 지방정부의 철학이 반영된 프로젝트를 발굴하고, 디테일이 무엇보다 중요한 프로젝트들의 경우 공직자들의 열정과 전문가의 지혜(분석과 통찰력)가 결합되어야 좋은 성과를 낼 수 있다. 이제 윤석열 정부가 천명한 지방시대를 어떻게 열 것인지 민선 8기 지방정부가 응답해야 할 차례다.

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  2022-06-10

• 윤석열 정부의 지방분권 정책의 방향과 과제

      "대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다"     권경득 자치분권위원회 정책자문위원장     1995년 민선지방자치가 부활된 이후 우리나라 지방자치는 많은 발전을 하였지만 아직도 국민의 눈높이에는 못 미치고 있다는 것이 일반적인 평가이다. 다만 지방자치가 한국 사회 전체의 패러다임을 집권과 집중에서 분권과 분산으로 전환하는 계기를 마련하고, 주민중심의 행정서비스 실시와 지방공무원의 의식변화, 지방정책과정에서의 주민참여를 확대하였다는 점은 긍정적으로 평가되고 있다.     새 정부 출범과 더불어 지방분권과 지역균형발전에 대한 국민들의 관심이 높아지고 있다. 대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다. 새 정부의 인수위원회도 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 국정목표로 설정하였으며, 지역균형발전특별위원회에서는 지난 4월말 ‘지역균형발전 비전’을 발표하고 지방분권강화, 지방재정력 강화 등을 포함하는 15대 국정과제를 제시하였다.     우리나라 지방자치의 현 주소를 간략하게 살펴보고, 새 정부가 추진해야 할 지방분권의 방향과 과제를 살펴보면 다음과 같다.     첫째, 지방사무의 비중이 증가 추세에 있으나 국가사무에 비해 그 비중이 여전히 낮은 실정이며, 지방재정 확충의 구조에 한계가 있다는 점이다. 국세에 대한 지방세 비중이 20%대 수준으로 재산과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이며, 지방재정에 대한 이전재원의 비중이 높아 지방의 재정 자율성이 여전히 취약하다.     둘째, 지방자치제도 및 운영과정에서 지역 간 격차해소 시스템의 미비로 지방재정력 등의 지역 간 불균형이 심화되고 있다. 이러한 지방자치단체 간 재정력의 격차는 지역복지서비스 등의 지역격차로 이어져 지역 간 부익부, 빈익빈 현상이 나타나고 있다.     셋째, 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 자치단체구성의 다양성이 부족하다. 자치단체의 기관구성에 있어서 인구, 면적, 재정규모 등을 고려한 지방의 특수성과 다양성의 반영이 미흡한 것으로 나타나고 있다.     넷째, 지역주민의 지방행정에 대한 참여가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 행정기관 주도와 전문가 위주의 제도운영으로 일반 주민의 참여에 대한 관심이 낮고, 지역주민의 주도적 참여가 미흡하며, 집단이기주의 행태가 나타나는 등 지역사회가 미성숙한 것으로 나타나고 있다. 특히, 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고, 지역분할 정치참여 행태가 여전히 계속되고 있다.     이러한 문제들을 지혜롭게 극복하고 새 정부에서 지방분권을 가속화하기 위한 논의는 무엇보다도 중앙집권적인 국가운영의 한계에 대한 비판적 인식으로부터 출발할 필요가 있다.     첫째, 4차 산업혁명시대에 걸맞은 새로운 지방분권형 국가운영의 틀이 필요하다. 지방분권형 국가운영방식은 지방주권을 신장시키고 지역주민의 정치적 참여와 효능감을 높여줄 것으로 기대된다. 우리나라 헌법에서는 기능적 권력분립과 참여를 통한 민주주의와 자율성의 관점에서 지방자치의 중요성이 강조되고 있으나 지방자치의 관련 규정이 추상적이고 단순하게 규정되어 있다. 지방자치의 본질을 헌법적으로 보장할 뿐만 아니라 국가개조의 차원에서 ‘지방분권형 국가 운영’에 대한 진지한 헌법적 논의가 필요하다.    둘째, 지방분권시대에 진정한 지방의 발전이 무엇을 의미하는지에 대한 성찰이 요구된다. 돌이켜보면 지방자치부활 이후 지방분권에 대한 많은 담론이 있었지만 진정한 지방의 발전이 무엇인지에 대한 공론화는 부족하였다. 지방분권화시대의 지방의 발전은 지방자치단체의 보편성과 지역성의 관점에서 이해되어야 한다.     셋째, 지방자치는 다양성에서 출발한다. 지방분권형 국가운영에 있어서 지방자치단체 기관구성의 다양성을 도모할 필요가 있다. 현행과 같이 도시지역과 농촌지역을 막론하고 획일적인 형태의 기관구성은 지역의 특성을 살리면서 지방자치행정의 효율성과 민주성을 도모하는데 상당한 제약이 되고 있다. 지역의 특성을 고려한 지방자치단체 기관구성의 다양화가 절실히 요구되고 있다.    넷째, 지방자치는 생활자치이며 동네자치이다. 지역주민들이 지방정치, 행정과정에 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 제고시키고 책임감을 높이는 것이 무엇보다 중요하다. 지역주민들이 자발적으로 지방행정에 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 강화시키고 자기책임감을 높일 수 있는 권한과 기능을 부여해야 한다.     진정한 의미의 지방분권은 지역주민들 스스로가 자신의 문제를 결정할 수 있도록 ‘지방주권’을 보장해주는 것이다. 지방주권을 보장하기 위해서는 ‘지방분권형 국가’로의 전환이 절실히 요구된다.  

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  2022-06-01

• 한국 지방자치 30년, 어디에서 와서 어디로 가는가

  채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수   올해는 지방자치가 부활한지 31년이 된 해이면서 주민자치를 시작한지 21년이 되는 해다. 그동안의 지방자치와 주민자치를 어떻게 평가할 수 있을까? 안성호 한국행정연구원장은 2021년 8월 26일 ‘한국의 읍·면·동 자치제 기본안 도출’을 위한 세종콘퍼런스에서 다음과 같이 언급했다.   “1949년 제정된 지방자치법은 시·읍·면을 기초지방자치단체로 하였고, 1952년부터 읍·면 자치제를 시행했으나 자치경험의 미숙과 중앙정부의 과도한 개입으로 표류하다가 1961년 5·16 군사정변으로 중단되었다. 그 결과 현재 한국의 지방자치는 풀뿌리 자치가 소멸되었고 기초자치단체인 군단위 자치는 광역지역으로 인해 주민참여가 이루어지지 않고 있다.”   지방자치의 성공열쇠는 ‘주민자치’의 시각에서 ‘단체자치’의 측면을 바라보는 관점에 있다. 그러나 우리는 단체자치에 비해 주민자치가 소홀히 다뤄지고 있다. 이것은 한국의 지방자치가 주권재민의 원칙에서 벗어나 있음을 상징한다. 언제부터 지방자치의 단위가 ‘시·읍·면’에서 ‘시·군·구’로 변경됐을까? 1988년 지방자치법부터다. 그 이전 1949년의 지방자치법 제2조에는 지방자치의 단위를 ‘시·읍·면’으로 규정하고 있었다. 왜 이렇게 변했을까? 지방자치법 제1조 목적규정에 변경이 생긴 것에서 그 원인을 찾을 수 있다.   주민자치의 역사, 의의와 한계 1949년 지방자치법 제1조에 '본 법은 지방의 행정을 국가의 감독하에 지방주민의 자치로 행하게 함으로써, 대한민국의 민주적 발전을 기함을 목적으로 한다'고 되어 있어, 주민자치를 하게 함으로써 국가의 민주적 발전을 기한다고 밝히고 있다. 하지만 1988년 지방자치법의 제1조 목적조항이 '이 법은 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써, 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며, 지방자치단체의 건전한 발전을 기함을 목적으로 한다'로 바뀌었다.   1949년 법에 비해 1988년 법은 주민자치라는 목적 규정(제1조)이 빠지고, 지방자치단체의 건전한 발전이라고 하는 단체자치를 위한 목적으로 변경되었다. 즉, 주민자치의 목적을 보여주는 1949년 법 제1조와 제2조에 ‘시·읍·면’이 설정되어 있던 것이 1988년 법에서 ‘시·군·구의 단체자치’로 변경되었다. 이런 변경은 주민자치의 취지를 무력화하는 시대착오적인 후퇴이다.     한국은 1949년 법에 따라 ‘읍·면·동장 직선제’가 시행된 바 있다. 지난 1955년 동장 선거, 1956년 읍면장 선거가 그것이다. 그리고 4·19 혁명 이후 민주화의 열망에 따라 탄생한 2공화국 헌법 제97조(1960년 6월 15일 헌법 개정 신설조항, '지방자치단체의 장의 선임방법은 법률로써 정하되 적어도 시·읍·면의 장은 그 주민이 직접 이를 선거한다')에 근거하여 ‘읍·면·동장 직선제’가 부활되었다.   그러나 1961년 군사쿠데타로 집권한 박정희 정권은 읍·면·동 직선제를 폐지하고 임명제로 변경했다. 이처럼 현재까지 이어지는 읍·면·동장 임명제는 군사독재의 산물임을 유념할 필요가 있다. 1949년 지방자치법 목적대로 주민자치 원칙을 분명히 세우고, 읍·면·동장 직선제를 부활해야 할 것이다.   현 주민자치 실태의 문제점 2020년 10월 9일 지방자치법 전면개정안이 21대 첫 정기국회를 통과했다. 32년 만에 개정된 지방자치법은 단체자치가 한 단계 진전될 수 있는 중요한 계기를 만들었다. 하지만 주민자치 관점에서 볼 때, 권력기관을 민주적으로 통제하는 ‘주권재민’의 핵심 원리인 ‘주민자치회’ 설치 규정이 빠졌다는 점에서 큰 오점을 남겼다.   주민자치회 조항이 삭제된 것에 한국주민자치중앙회, 한국주민자치학회(회장 전상직) 등 주민들이 비판을 하자 정치권은 7건이나 되는 주민자치회 관련 법안을 발의했다. 그러나 2건(김두관 안, 이명수 안)을 제외한 5건의 법안은 ‘주권재민의 원칙’에 따른 ‘회원 규정’을 엄밀하게 설정하지 않음으로써 주민자치회의 관제화와 관치화를 초래하는 문제점을 남겼다.   5건의 법안들은 문재인 정부가 범했던 주민자치회 시범조례의 문제점을 그대로 답습했다. 그 법안들은 ‘지방분권법’을 계승하지 않고 모법에서 이탈한 행안부 표준조례안의 문제점을 방치하고 주민자치회 구성원을 ‘주민’ 대신 ‘위원’으로 대체해 주민참여를 배제하는 치명적인 실수를 반복했다.   주민자치회가 지역현장에 거주하는 주민들의 ‘결사의 자유’에 기초하는 자발적 결사체가 되기 위해서는 회원 규정을 어떻게 설정하느냐가 매우 중요하다. 회원 규정은 주권재민의 원칙에 따라 민주적 의사결정기구인 주민총회에 따른 절차적 정당성과 민주적 책임성과도 연결되어 있다는 점에서 매우 중요하다. 왜냐하면 읍·면·동 및 통·리·반 해당 구역에 사는 주민 모두가 진성회원으로 실질적으로 참여하여 1인 1표에 따라 자유롭고 평등하게 민주적인 의사를 형성하도록 보장하는 것이 주민자치회의 성공조건이기 때문이다.   해외사례의 교훈 주민자치회의 성공은 지역주민의 대표성을 담보하는 주민총회에서 나온다. 주민총회는 주권재민의 원칙에 따라 주민들이 자치조직권, 자치입법권, 자치재정권 등 자치권을 확보하여 의사결정을 하는 의결기관이다. 미국, 영국, 스위스 같이 전통적으로 주민자치에 기초한 연방정부가 발달한 국가는 주민자치의 성격이 강하고, 프랑스 같이 중앙권력이 강한 국가는 단체자치의 성격이 강하다.   미국의 타운미팅은 주민들이 주민총회에 참석해서 자유롭게 의사 표시를 하거나 지역의 대표자와 집행관을 뽑아 위임하는 방식으로 의사결정하고 공무를 집행한다. 스위스는 게마인데총회처럼 주민이 주민투표를 통해 게마인데의 주요 사안(지방세의 징수세율, 예산, 주민발안 등)을 결정한다. 미국의 타운미팅과 스위스 게마인데는 주민들의 자발적 결사체인 주민총회를 통해 주요 공직자 선출(국민투표), 법안 및 청원(국민발안)을 결정한다.   ‘풀뿌리 민주주의’의 핵심가치는 주권재민의 생명력과 삶의 역량이 생활터전인 마을주민총회라는 뿌리에서 자라나도록 추구하는 것이다. 풀뿌리 민주주의의 대표적 예는 미국 건국시기의 타운미팅과 타운자치정부이며, 세계 최초로 주민참여예산제도를 도입하여 성공적으로 정착하였다는 평가를 받고 있는 브라질 포르토 알레그레 시정부이다.   미국 타운미팅의 전통은 현재까지도 이어지고 있다. 그 예는 인구 2만5000여 명의 뉴햄프셔주 런던데리(Lodonderry) 타운이다. 런던데리 타운미팅의 역사는 200년이 넘는다. 그 타운미팅은 1년에 한 번 매해 3월에 열리는 연례총회와 특별총회로 구분되는데 특별총회의 경우 타운 내 중요한 안건이 있을 시에만 소집된다.   주권재민의 원칙은 미국 건국기 타운미팅과 제퍼슨의 ‘기초공화국 모델 헌법안’에서 그 원형이 잘 드러나는 만큼, 여기에 주목하고 우리와 비교하여 시사점을 찾을 필요가 있다. 미국의 사례들은 억압적인 국가권력과 중앙집권적인 관료주의 정부형태를 능동적으로 분쇄하고 시민의 말과 행위가 자유롭게 표현되면서 의사결정에 참여할 수 있는 실질적인 ‘주민자유의 공간’(pubilc realm)을 보여주었다.   제퍼슨은 카운티(county)를 수백 개의 구(wards)로 세분하여 분할하고 그 곳에 ‘소규모 기초공화국(elementary republic)’을 창설하는 안을 제안하였다. 그는 이런 창설이 공화주의 정부의 원리라고 보고, 이런 소규모 공화국은 대규모 공화국의 원동력으로 역할을 한다고 설명했다. 제퍼슨의 이런 원칙들은 ‘보충성의 원리’와 ‘연방주의 원리’로 통한다. 그는 기초공화국이 창설될 때, 중앙정부의 관료주의 경향에 대한 개인의 무기력과 무관심을 벗어날 수 있다고 보았다.     이런 제퍼슨의 기초공화국 구상을 전국적으로 3500개의 읍·면·동 및 더 작은 통·리·반이 있는 한국 상황에 적용해 보면 어떨까? 전국의 통·리·반 동네와 읍·면·동 마을에 설립되는 주민자치회가 실질적인 주민총회와 기초공화국의 씨앗이 되도록 하여 그 생명력이 자라나게 한다면 어떨까? 지금처럼 중앙에 집중된 권력과 인력과 예산은 주민과 주민총회에 더 가까이 다가올 것이다. 이를 위해서는 읍면동장 직선제, 주민자치회장 및 주민자치위원 직선제, 통리반 주민자치회 설치 등을 우선 제도화해야 할 것이다.

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  2022-05-30

• 6·1 지방선거 ‘새 자치분권 시험대’

    이준한 인천대 교수     1991년에 지방선거가 부활했으니 이제 30년 세월이 지나갔다. 지방자치의 새로운 30년은 올해 초 전면 개정된 지방자치법이 시행되면서 막을 올렸고 며칠 뒤에는 제8회 전국동시 지방선거가 실시된다. 지난 30년 동안 지방선거나 지방자치가 외형상 골격을 잡아가는 것은 분명하지만, 정작 내실이 있기는 한 것인지 또 그만큼 주민의 풀뿌리 참여가 따라왔는지 적지 않은 의문이 생긴다. 새로운 지방자치법도 장기간 준비와 야심찬 설계로 입법화되었지만 아직도 상당한 보완이 필요한 상태에 머물러 있다.   더욱이 이번 지방선거는 과거보다 더 어려운 시험대에 올라있다. 보통 지방선거 후보들은 대통령과 가깝고 또 이러저러한 연줄이 있다고 서로 키를 쟀다. 입으로는 지역의 자치를 떠들지만 마음은 물론 손과 발은 중앙정치로 기어들어 갔던 셈이다. 이에 더하여 이번 지방선거는 대통령 취임 직후에 열리기 때문에 대통령선거의 연장전으로 변질되느냐 아니냐 하는 갈림길에 서 있다. 지난 30년 동안 지방선거가 대통령을 평가하는 중간선거로 자리를 잡았는데, 이번에는 자칫 대통령선거의 재방송으로 전락할 수도 있는 것이다.     이준한 인천대 교수·정치학 그렇지 않아도 요새 지방자치의 유동성이 매우 크고 대의민주주의의 원칙도 크게 훼손되는 일이 적지 않았다. 자신의 지역구를 버리고 인천에서 서울로, 서울에서 충북으로, 대구에서 경기로 옮겨 광역단체장으로 출마하면서 옹색한 논리를 대고 실소를 자아내는 연고지 타령을 하는 대선 주자(급) 정치인들도 생겼다. 지방자치와 대의정치의 원칙은 정치인들의 개인적 야망 뒷전으로 밀렸고, 그 덕분에 유권자의 얼마 남지 않은 희망마저 꺾이고 정치에 대한 비호감과 불신감만 커지는 중이다.   지방자치의 새로운 30년을 제대로 열기 위해서는 이번 선거부터 조금이라도 더 바꿔나가야 한다. 이번 선거는 앞으로 4년 동안 지역의 자치와 발전은 물론 주민의 안녕과 복지를 책임지는 지역 일꾼을 뽑는 지방선거이지 대통령선거의 연장전도, 중간평가도 아니다. 과거 4년 동안 지역을 이끌었던 대표들을 평가해서 믿을 만한 업적을 남겼다면 다시 표를 주지만, 4년 전에 내걸었던 공약은 내팽개치고 주민들의 혈세를 낭비하며 ‘현금 나눠주기’ 놀이를 했다면 과감하게 바꿔야 한다. 중앙정치에 기대거나 자기 정치만 하는 후보보다는 유권자와 소통을 잘하고 주민에게 기댈 줄 아는 사람을 선택해야 한다. 지역의 대표가 어떤 대통령이랑 가깝다거나 사진을 같이 찍었다는 것으로 지역에서 안 될 사업이 갑자기 되고 없던 예산이 갑자기 생기는 시대가 더 이상 아니라는 것을 알아야 한다.   그리고 이번 선거에서는 지방자치라는 지역 깊숙한 곳까지 퍼져 있는 모세혈관에 젊은 피가 힘차고 새롭게 돌 수 있도록 폭넓은 수혈이 필요하다. 2022년 지방선거부터는 피선거권도 투표권과 마찬가지로 18세로 낮아졌다. 그런데 예의 얼굴마담 식의 생색내기 낙하산 공천으로 피선거권을 18세로 낮춘 의미가 퇴색되지는 않을까 걱정부터 앞선다. 젊은 세대의 어떠한 대표성이나 정당 활동의 경험이나 능력에 대한 검증 없이 그저 젊은 인재 가운데 그럴싸한 상품성 하나로 공천을 주는 일회성 이벤트는 이제 사라져야 한다.     이미 전국 각지의 지방의회에는 20대와 30대의 젊은 의원이 묵묵하게 자신의 역할을 수행해오고 지역사회에 뿌리를 깊게 내린 사례가 적지 않다. 우선 이번 지방선거부터 이러한 사례가 더 많이 생기도록 젊은 세대에게 출마의 기회를 더 많이 주고 표도 많이 던져줘야 한다. 그리고 이러한 인물들이 계속 재선, 삼선의 경력을 쌓고 다음으로 자치단체장으로 진출하며 이렇게 검증받은 인물들이 국회 등으로 진출하도록 키워야 한다. 지방의회에서 지방자치단체장으로 성장하고 그 뒤에는 국회나 고위공직자 등으로 진출하는 경로가 형성되는 한편 낙하산이 중간에 바로 공천받아 끼어드는 사고가 사라진다면 점차 젊은 세대가 지방자치의 새로운 기관차 역할을 하게 될 것이다. 거대 양당이 정치사회를 양분하는 한국에서 젊은 세대의 참신한 시각과 능력이 그나마 새로운 선택지와 바람을 제공할 수 있을 것이다.

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  2022-05-07