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  • 최종편집 2022-08-09(수)

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  • 윤 정부 균형발전 성공위한 ‘콘트롤타워’ 시급하다
        자치분권·균형발전 총체적 위기...국민 체감할 성과물 제시해야   육동일 충남대 명예교수, 제20대 대통령직인수위 지역균형발전특위 위원       어떤 정책이든 정책의 최종 성공 여부는 정책 자체에 있지 않다. 그 정책을 다루는 추진 주체의 의지와 자세에 달려있다. 정책의 성공을 위한 최소한의 3대 전제조건은 신뢰성과 공감대 그리고 적시성(Timing)이다.   지난 문재인 중앙정부와 민선 7기 지방정부에서 대부분의 정책들이 성과를 내지 못한 채 대선과 지방선거에서 국민과 주민들의 지지를 받지 못했다. 그 주된 이유는 정책 자체의 문제이거나 정책디자인의 부실에 있는 것이 아니다. 모든 정책들은 그 자체에 장·단점이 반드시 혼재돼있다. 완벽한 정책과 이상적인 정책디자인은 없다. 따라서, 어떻게 하면 그 정책이 가진 순기능을 극대화시키는 한편 그 부작용을 최소화시키느냐가 정책의 성패를 가른다.   문재인 정부의 부동산 정책과 최저임금제를 비롯한 소득주도성장 정책들은 본격적인 시행에 앞서 정책 자체가 가진 한계와 부작용을 객관적으로 분석, 제시해서 국민들의 이해를 구해야 했는데 그러지 않았다. 오로지 정책의 순기능만 보고 홍보했을 뿐이다. 다양한 전문가 및 야당과의 소통 그리고 국민과의 공감대 형성으로 정책의 성공조건을 충족했어야 했는데 그 점도 간과했다.   특히, 정책이 기대한 성과를 내지 못했을 경우 그 오류와 실패요인을 솔직히 인정한 후, 기존 정책에 대한 보완 또는 수정 노력을 역시 같은 과정을 거쳐 적기에 시도했어야 했다. 그럼에도 불구하고 변함없이 무리하게 밀어붙이다 정책의 역기능이 순기능보다 훨씬 크게 나타나고 만 것이다.   따라서, 중요한 사실은 정책에 대해 끊임없이 국민과 상호소통하고 공감대를 형성하는 것이다. 이 과정을 생략하면 정책들은 국민들에게 진정성있게 다가가지 못함으로써 신뢰받지 못한다. 아무리 이상적이고 필요한 정책이라도 국민들의 신뢰성을 잃으면 그 정책은 결국 실패하고 만다.   최근 대전에서 민선 8기 현안으로 재부각된 도시철도 2호선과 유성복합터미널 건설 문제, 보문산 관광거점화 사업들도 다시 표류할 수 밖에 없는 근본적인 요인은 바로 정책의 성공조건을 외면한 결과다.   지역정책의 핵심인 자치분권과 지역균형발전 정책도 마찬가지다. 지금까지의 지역정책들이 주민들의 삶을 행복하게 바꿔가는 한편, 다양성과 창의성 그리고 자율성이 보장된 지역사회로 변화시키고 있다고 보기 어렵다. 지역정책을 형성하고 집행 및 평가하는 과정에서 지역과 주민들과의 함께 하는 과정을 생략했기 때문이다.   그 결과, 지방자치를 지방중심, 주민중심, 현장중심으로 전환하는데 성공하지 못했다. 뿐만 아니라 주민들이 지역균형의 성과를 피부로 체감하지 못한 결과 여전히 지역의 품 속에 자리잡지 못하고 있다. 게다가, 지난 지방선거에서도 교육감 선거가 최대의 문제점으로 드러나면서 기형적인 교육자치제도의 한계를 재확인한 바 있다. 무늬만 자치경찰제가 졸속 도입된 지 1년이 넘었지만 역시 갈 길이 멀다.   새롭게 출범한 윤석열 정부는 국정의 6대 목표로 “대한민국 어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대”를 제시했다. 이에 따라, ‘대통령직 인수위 지역균형특위’에서는 지역주도 균형발전, 혁신성장 기반 강화, 지역특성 극대화의 3대 약속과 15대 국정과제를 도출했다. 동시에, 각 시·도별 7대 공약과 15개 정책과제의 충실한 이행을 약속한 바 있다.   이를 담당할 큰트롤 타워(추진주체와 운영체계)로서 자치분권과 지역균형발전을 통합적으로 추진토록 하고, 기존 대통령 자문위원회로서의 역할 보다 집행력이 보장된 정부부처 기관으로 전환하길 제안했다.   그러나, 전 정부가 임명한 대통령소속 관련 위원회들의 위원장과 위원들이 임기 채우기로 버티면서 정부부처 개편이 지연된 가운데 윤정부 출범 3개월이 다되도록 콘트롤 타워의 윤곽이 구체화되지 못하고 있다.   지역균형 콘트롤타워 부재, 국정지지율 하락과 밀접     한편, 민선 8기 지방자치단체들도 인수위가 제시했던 자치분권과 균형발전 정책들과 기본방향과 조율을 거치지 못한 채 자치단체 마다 제각기 지역발전 정책들을 확정해가고 있다, 그 결과, 지역정책에 대한 주민 신뢰성 확보와 공감대 형성의 과정이 생략되는가 하면 정책의 적시성을 놓치고 있는 현상이 곳곳에서 나타나고 있다. 이 문제는 윤 정부 국정지지율 하락과 밀접한 관계가 있다고 볼 수 밖에 없기 때문에 심각하다.   구체적인 실례를 들어보면, 균형발전의 성패를 가를 부울경 메가시티와 대구·경북 행정통합 진행 과정에 균열의 틈이 보이고 있다. 지방에 약속한 공공기관 설치와 이전 계획도 차질이 빚어지고 있다. 지난해 3월 대구·경북 행정통합 기본계획까지 발표하고 사무국까지 출범했음에도 최근 홍준표 대구시장이 “가능하지도 않은 일에 엉뚱한 짓 하지말라”는 부정적 입장을 표함으로써 큰 파장이 일고 있다.   부울경 메가시티 조성을 추진해온 부울경 3개 자치단체도 최근 예산확보에 손을 놓으면서 자중지란에 빠져있다고 한다. 윤 정부가 이미 국정과제로 채택하고 국가균형발전특별법 시행령 개정안을 확정시킨 상황에서 당혹스럽지 않을 수 없다.   충청권메가시티 조성을 한 목소리로 내온 충청권 3개 시·도 역시 지역의 장기비전과 광역발전계획을 제각기 따로 확정해가고 있는 모습에서 윤 정부의 초광역 지역정부의 설치와 운영을 통한 지역균형발전 전략은 차질이 불가피할 전망이다.   그런가 하면, 최근 대통령 세종집무실이 정부청사 중앙동 입지계획에 반영되지 않으면서 행정수도 완성의 공약이 후퇴하는 것 아니냐는 의구심이 지역에서 불거지고 있다. 이래저래 윤 정부의 지역정책은 신뢰성을 잃을 위험성에 노출되어 있을 정도다. 그 밖에도 급증한 지방교육재정교부금 일부를 대학에 전용하는 방안을 놓고 정부와 교육계 간 첨예하게 대립하고 있다.   수도권 대학의 반도체 인력양성계획에 비수도권 대학들이 공개적 반대의사 표명으로 수도권과 비수도권 대한 간의 해묶은 갈등도 재현될 조짐이다. 항공우주청의 신설을 비롯 산업은행의 이전도 언제 다시 지역갈등의 뇌관이 될지 모르는 아슬아슬한 상황이다.   이 모든 현실은 인수위에서 정리한 자치분권과 지역균형발전에 관한 약속과 정책들을 구체적으로 다듬고 실행계획을 내놓아야 할 콘트롤 타워의 부재에 기인한다. 지역에서 크게 주목하고 있는 ‘기회발전특구’와 교육자율권 확대 시범지구 프로젝트’ 그리고 자치단체특례제도’도 하루속히 그 실행계획을 내놓아야 공정과 자율의 지방시대가 바로 윤석열 정부라는 기대와 신뢰를 잃지 않을 것이다.   결론적으로, 지역마다 첨예한 갈등이 내포되어 있는 자치분권 및 지역균형발전의 길은 어렵고 지난한 길이다. 열정과 구호만으로 국민과 지역의 높은 기대에 부응하기 어렵다. 특히, 인구감소와 고령화·저출산의 지방소멸시대, 고물가·고금리·고환율의 글로벌 경제위기시대, 그리고 점점 심화되고 있는 지역불균형시대를 맞아 자치분권과 지역균형발전 정책이 총체적 위기(Crisis) 속에 성공을 거두기 위해서 윤석열 정부는 국민들이 현장과 지역에서 체감할 수 있는 성과물을 조속히 내놓아야 할 것이다.   그러려면 현 국정운영의 틀과 방식을 다시금 재정비해서 자치분권과 지역균형발전을 총괄할 콘트롤 타워를 바로 세우고, 그 위상과 역할을 정립하는 것이 무엇보다 중요하고 시급하다.    
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    2022-07-20
  • 고물가·고금리·고환율 시대의 지혜
          류성걸 국회의원 (국민의힘)       모든 국민경제는 물가안정, 고용안정, 국제수지안정을 달성하길 원한다. 장기적으로는 경제성장을 통해 국민의 삶의 질이 향상되는 것을 목표로 한다. 그런데 지금 우리 경제는 고물가, 고금리, 고환율에 시달리고 있어 자칫 '3고 불황'에 빠지는 것은 아닌지 국민적 우려가 크다.   5월 소비자물가가 전년 동월 대비 5.4% 상승했다. 13년9개월 만에 최고치다. 앞으로 6%대를 예측하기도 한다. 이번 물가는 공급 측과 수요 측 요인이 복합적으로 작용하여 문제가 더 복잡하다. 공급 면에서는 우크라이나 전쟁으로 석유와 원자재가격이 급등하고, 주요 곡물 생산국들이 수출을 제한함으로써 곡물 가격이 상승했다. 1970년대의 석유파동과 유사하다. 수요 측을 보면, 계속된 코로나19로 인한 어려운 경제를 활성화하기 위해 지난 2년간 각국은 금리를 낮추고 통화량을 늘리는 확장적 통화정책과 재정정책을 추진했다. 미국의 연방준비제도(Fed)는 세 차례의 양적완화를 통해 자산규모가 9조달러까지 늘었다. 그만큼 달러가 많이 풀렸다. 이처럼 공급과 수요 요인이 뒤섞여 지금 세계를 인플레이션 공포로 몰아넣고 있다.   물가를 안정시키기 위해 중앙은행이 기준금리를 올리기 시작했다. 인상 폭은 예상보다 컸다. 미국 연준(Fed)은 지난 6월16일 한꺼번에 0.75%포인트를 인상하는 자이언트 스텝(giant step)을 내디뎠다. 단기간에 1.75%까지 올랐다. 미 연준 의장은 물가를 잡기 위해 경기침체를 감수하고 계속적 금리 인상을 예고했다. 지금은 물가 잡는 것이 더 시급하고 중요하니 맞는 말이다. 한국은행도 큰걸음(big step)을 떼야 할 분위기이다.   미국 기준금리 인상은 달러화 강세로 이어지고, 원·달러 환율은 최근 1천300원을 넘긴 적도 있다. 과거 '3저 호황'이 좋은 시절이었다면, 이번의 '3고 시대'는 우리 경제와 국민에게 큰 고통을 주는 어렵고 힘든 시기이다. 경제주체의 고통 수준을 소비자물가 상승률과 실업률을 합한 숫자로 나타내는 5월의 경제고통지수가 8.4로 최근 10년간 가장 높다.   이러한 국민의 고통을 덜기 위한 가시적인 조치들이 연속 발표되고 있어 그나마 다행이다. 다만 공급 측 요인에 의한 물가 상승은 외부 원인이 해소되지 않는 한 해결방법이 사실상 없어 경제주체 간에 그 고통을 분담하는 수밖에 없다. 예컨대 정부는 유류세를 낮추어서 세입감소의 부담을 지고, 정유사·주유소는 경영 혁신 등을 통해 일부 부담을 자체 흡수할 수도 있고 그 나머지는 최종적으로 소비자가 부담한다. 그런데 세금 인하분이 유류가격에 다 반영되지 않은 경우가 종종 있어 국민의 눈살을 찌푸리게 한다. 유류세 인하가 오히려 공급자에게 보조금을 지급하는 결과로 나타나기 때문이다. 관계 기관이 상황을 철저히 점검해야 할 것이다.   한국은행이 기준금리를 인상할 때도 유사한 상황이 발생할 수 있어 금융 당국의 역할이 요구된다. 기준금리가 인상되어 금융기관들이 여·수신 금리 조정 때에 예·대금리차를 축소하여 고통을 분담하기보다 오히려 더 확대하는 상황을 감독기관은 예의 주시해야 한다.   일반 국민을 상대로, 정보가 비대칭적인 상황에 편승한 도덕적 해이 행태는 철저히 배격되어야 할 것이다. 그리하여 정책효과의 누수 현상은 반드시 제거되어야 하겠다. 더 나아가 지금은 어려움과 고통을 함께 나누는 지혜가 요구되는 시기이다.  
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    2022-07-04
  • 민선8기 자치정부에 거는 기대
    이상걸 자치분권위원회 소통협력당담관   "32년 만에 국회를 통과한 전부개정 지방차지법이 금년 1월 13일부터 시행에 들어갔다. 이번에 출범하는 민선8기 지방정부는 지방자치법 시행이후 최초로 개막하는 지방정부가 된다."     중앙정부가 주권자인 국민들에 의해 권한을 위임받았듯이 지방정부도 주민들에 의해 선출된 권력기관이다. 1949년 제정된 최초의 지방자치법에서부터 사용된 지방자치단체라는 명칭을 지방자치와 분권의 의지를 담아 중앙정부와 대등한 수준의 지방정부로 표기하는 것은 지방자치법의 정신에 부합하는 일이라고 생각되어 이를 사용하고자 한다.   32년 만에 국회를 통과한 전부개정 지방차지법이 금년 1월 13일부터 시행에 들어갔다. 이번에 출범하는 민선8기 지방정부는 지방자치법 시행이후 최초로 개막하는 지방정부가 된다. 1991년 지방의회 선거, 그리고 조금 뒤이어 1995년 제1기 민선지방정부의 구성과 함께 30여 년 만에 부활한 지방자치 이후 새롭게 시행된 지방자치법은 지방자치 현장에 많은 변화를 예고하고 있다. 이하에서 지방정부의 권한과 역량의 강화와 관련하여 새롭게 도입된 제도들을 중심으로 지방정부의 새로운 변화를 전망해 보고 지방정부에 거는 기대를 정리하고자 한다.    첫째, 전부 개정된 지방자치법 제4조에는 지방자치단체의 기관구성 다양화 근거가 반영되어 있다. 이 법에 따른 지방자치단체의 의회 및 집행기관의 구성 방식을 별도의 법률로 정하는 바에 따라 달리 할 수 있도록 하며, 이 경우에는 「주민투표법」에 따른 주민투표를 실시하여 주민의 의견을 듣게 하고 있다.       지방자치단체의 기관구성 유형은 현 지방자치법이 규정하고 있는 기관대립형이 있고 영국의 내각과 같이 지방의회가 지방 행정부를 구성하는 기관통합형이 있다. 기관대립형과 기관혼합형의 중간에 해당하는 형태로 지방의회-행정관리자(council-manager)유형도 있다. 이는 주민이 지방의원을 선출하여 지방의회를 구성한 후, 지방의회가 지방자치단체의 행정 수반을 임명하는 제도이다. 일반적으로 시장은 지방의원 중에서 선출하며, 시장은 명목상 대표이며, 행정은 행정관리자가 담당한다.    기관구성 다양화의 제도적 목적은 주민의 자기 결정권을 강화하고 직접 민주주의를 활성화한다는 것에서 찾을 수 있다. 지방자치 개혁의 목표가 중앙과 지방의 권한을 평등하게 조정하고 상생-협력 체제를 만들고, 주민자치를 활성화하여 지방자치단체를 견제하는 것이라고 할 때, 결국 지방자치단체 기관구성의 다양화는 주민들이 지역의 문제를 스스로 결정하고 해결하는데 있어서 현재의 획일화된 지방자치단체 기관구성 형태가 효율적이지 않은 경우, 보다 효율적인 형태로 바꾸어 지방자치단체의 문제를 스스로 해결하게 하는데 목적이 있다고 할 수 있다.       중앙정부가 지방자치단체의 기관구성 유형을 제시하고 절차를 마련하는 역할을 한다면, 어떤 유형을 왜 도입하는가를 결정할 권한은 지방자치단체와 주민의 몫이다. 지방정부와 주민이 이양 받은 권한, 즉 기관구성의 다양화 권한을 어떻게 협의하고 타협하고 결정하는가가 중요한 과제가 된다.       둘째, 이번 지방자치법에 특별지방자치단체가 제도화된 점을 들 수 있다. 특별지방자치단체는 기존 지방자치법상의 자치단체조합과 달리 조례제정권, 의회의 의결 독립성, 인사 및 재정의 자율성 등 자치단체와 동등한 법적 지위를 갖는 제도이다. 지방자치단체조합의 운영사례로는 지리산권 관광개발조합이나 광양만권 경제자유구역청을 들 수 있다. 자치단체조합이나 특별자치단체는 2개 이상의 자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리한다는 점에서 공통점을 갖고 있다.     그러나 차이점이 많다. 자치단체조합은 ‘공법인’인 반면에 특별지방자치단체는 이름 그대로 ‘자치단체’다. 그래서 단체장과 의회가 있고 조례도 제정할 수 있다. 조합의 주 재원인 분담금·사용료·수수료 외에 교부세나 국고보조금을 받을 수 있고 지방채를 발행할 수 있다. 자치단체조합보다 더 많은 권한과 재원을 갖고 있는 것이다.     지리산권 7개 기초 지방정부는 그동안 운영해 오던 지리산권 관광개발조합을 특별지방자치단체로 전환시킬 것을 결의하고 추진 중에 있으며, 그 밖에 접경지역, 인구소멸위기지역 등에서 다양한 논의가 진행 중이다. 한편 수도권 집중에 대한 대응으로 국가균형발전을 도모하고, 지방정부 간 협력을 활성화하기 위하여 논의되어 온 부·울·경, 대구·경북, 광주·전남, 대전·세종·충남·충북 등 광역시·도간 초광역협력사업에도 특별지방자치단체를 매개로 한 협력이 시도되고 있어 지방정부의 큰 변화가 기대되고 있다.   셋째, 지방자치법에 국제교류·협력 근거 규정이 신설되어 국제교류·협력 및 국제기구 지원, 지방자치단체의 해외사무소 운영 근거가 마련된 점은 앞으로 각 지자체가 자치입법인 조례를 통하여 각기 특색 있는 국제 교류 협력 사업을 활성화시킬 수 있는 기회가 될 것으로 보인다. 지방정부의 국제협력과 교류의 문이 활짝 열린 것이다. 이른바 국가 이미지 제고를 위한 문화공공외교 차원에서 출향 재외동포들의 소프트파워를 적극적으로 활용할 필요가 있다.     이 밖에도 특례시제도 도입, 경계조정 효율성 제고, 중앙과 지방, 지방정부간 협력강화, 조례제정권 강화, 사무배분 원칙 명시 등 지방정부의 권한 강화를 위한 내용을 다수 포함하고 있다. 전부개정 지방자치법의 시행과 함께 변화된 제도와 여건을 활용하기 위한 지방정부의 발 빠른 대응이 기대된다.
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    2022-06-13
  • 지방화시대, 어떻게 열 것인가
    윤대식 영남대 명예교수     윤석열 정부는 '대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대'를 6대 국정목표의 하나로 제시하고, 지역별로 추진할 지역균형발전 정책과제를 제시해 기대가 크다. 그러나 대부분의 정책과제들은 여전히 총론(總論) 수준에 머물러 있어 세부적인 추진방안이 마련되어야 한다. 아울러 이들 정책과제가 실현되려면 제도의 개편이 따라야 가능한 것들도 있고, 특별법 제정이 필요한 것들도 있다. 그래서 최근 지방선거를 통해 새로 선출된 민선 8기 지방정부가 세부적인 추진방안을 준비해야 한다. 일부 사업들은 중앙정부가 직접 추진해야 하는 것들도 있고, 일부 사업들은 실질적으로는 지방정부가 추진하면서 중앙정부의 재정지원을 받아 추진하는 것들도 있지만, 모두 지방정부의 세부적인 계획이 수반되어야 추진이 가능하다.   한편 민선 8기 지방정부는 국책사업으로 추진할 대형 프로젝트뿐만 아니라, 지역주민들의 '소소하고 확실한 행복(소확행·小確幸)'을 실현할 수 있는 중소형 프로젝트도 발굴하고 추진해야 한다. 특히 최근에는 '소확행'을 추구하는 국민들이 늘어나면서 '삶의 질'에 대한 관심과 함께 생활정치의 중요성이 커지고 있다. 그만큼 민선 8기 지방정부에 대한 주민들의 기대와 요구는 크다.   중앙정부의 역할은 국정철학을 반영한 정책방향의 제시, 법체계와 제도의 정비, 예산의 배정, 대형 국책과제의 추진 등이라면, 지방정부의 역할은 중소형 자체 과제의 추진, 대형 국책과제의 세부계획 수립과 추진, 국가위임사무의 집행 등이라고 볼 수 있다. 따라서 예산과 재정에 대한 권한을 제외하고는 주민들의 삶에 영향을 미치는 크고 작은 프로젝트의 세부적인 추진은 지방정부의 손에 달려 있다고 볼 수 있다. 물론 예산과 재정이 무엇보다 중요한 만큼, 예산 확보를 위해 중앙정부를 설득하는 것 역시 지방정부의 몫이기도 하다.   결국 지역발전은 지방정부의 열의(熱意)와 역량에 의해 좌우되고, 대부분의 프로젝트는 지방정부의 세부적인 계획수립과 추진역량에 따라 성패가 결정된다. 과거의 사례를 보면 아이디어와 방향은 좋은데 세부계획이 잘못되어 실패한 프로젝트들도 적지 않다. 그만큼 지방정부가 직·간접적으로 추진하는 프로젝트들은 디테일(details)이 무엇보다 중요하다. 예컨대 사회간접자본(인프라)과 공공시설 건설사업, 산업단지와 물류단지 건설사업은 공간입지정책과 세부계획이 무엇보다 중요하다. 따라서 전문가의 지혜를 빌리는 것이 필요한 만큼, 전문가를 잘 활용할 수 있는 시스템을 만드는 것이 무엇보다 중요하다. 전문가를 활용하는 방법은 단순히 연구나 계획수립 용역에만 의존할 것이 아니라, 경우에 따라서는 전문가를 더욱 적극적으로 활용할 수 있는 방법도 찾아야 한다.   전문가의 활용방법은 추진위원회나 자문위원회를 구성해서 운영하는 방법도 있지만, 현재 일부 도시에서 운영하는 총괄건축가나 공공건축가와 같은 제도를 다른 전문영역으로 확대하는 방법도 있다. 특히 중요한 지역개발사업의 경우에는 초기 계획단계부터 종합적인 식견과 통찰력을 가진 전문가를 총괄계획가(Master Planner)로 선임해서 협업을 하는 것이 바람직하다.         지역발전을 위해서는 지방정부의 철학이 반영된 프로젝트를 발굴하고, 디테일이 무엇보다 중요한 프로젝트들의 경우 공직자들의 열정과 전문가의 지혜(분석과 통찰력)가 결합되어야 좋은 성과를 낼 수 있다. 이제 윤석열 정부가 천명한 지방시대를 어떻게 열 것인지 민선 8기 지방정부가 응답해야 할 차례다.
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    • 대구시
    2022-06-10
  • 윤석열 정부의 지방분권 정책의 방향과 과제
        "대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다"     권경득 자치분권위원회 정책자문위원장     1995년 민선지방자치가 부활된 이후 우리나라 지방자치는 많은 발전을 하였지만 아직도 국민의 눈높이에는 못 미치고 있다는 것이 일반적인 평가이다. 다만 지방자치가 한국 사회 전체의 패러다임을 집권과 집중에서 분권과 분산으로 전환하는 계기를 마련하고, 주민중심의 행정서비스 실시와 지방공무원의 의식변화, 지방정책과정에서의 주민참여를 확대하였다는 점은 긍정적으로 평가되고 있다.     새 정부 출범과 더불어 지방분권과 지역균형발전에 대한 국민들의 관심이 높아지고 있다. 대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다. 새 정부의 인수위원회도 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 국정목표로 설정하였으며, 지역균형발전특별위원회에서는 지난 4월말 ‘지역균형발전 비전’을 발표하고 지방분권강화, 지방재정력 강화 등을 포함하는 15대 국정과제를 제시하였다.     우리나라 지방자치의 현 주소를 간략하게 살펴보고, 새 정부가 추진해야 할 지방분권의 방향과 과제를 살펴보면 다음과 같다.     첫째, 지방사무의 비중이 증가 추세에 있으나 국가사무에 비해 그 비중이 여전히 낮은 실정이며, 지방재정 확충의 구조에 한계가 있다는 점이다. 국세에 대한 지방세 비중이 20%대 수준으로 재산과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이며, 지방재정에 대한 이전재원의 비중이 높아 지방의 재정 자율성이 여전히 취약하다.     둘째, 지방자치제도 및 운영과정에서 지역 간 격차해소 시스템의 미비로 지방재정력 등의 지역 간 불균형이 심화되고 있다. 이러한 지방자치단체 간 재정력의 격차는 지역복지서비스 등의 지역격차로 이어져 지역 간 부익부, 빈익빈 현상이 나타나고 있다.     셋째, 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 자치단체구성의 다양성이 부족하다. 자치단체의 기관구성에 있어서 인구, 면적, 재정규모 등을 고려한 지방의 특수성과 다양성의 반영이 미흡한 것으로 나타나고 있다.     넷째, 지역주민의 지방행정에 대한 참여가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 행정기관 주도와 전문가 위주의 제도운영으로 일반 주민의 참여에 대한 관심이 낮고, 지역주민의 주도적 참여가 미흡하며, 집단이기주의 행태가 나타나는 등 지역사회가 미성숙한 것으로 나타나고 있다. 특히, 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고, 지역분할 정치참여 행태가 여전히 계속되고 있다.     이러한 문제들을 지혜롭게 극복하고 새 정부에서 지방분권을 가속화하기 위한 논의는 무엇보다도 중앙집권적인 국가운영의 한계에 대한 비판적 인식으로부터 출발할 필요가 있다.     첫째, 4차 산업혁명시대에 걸맞은 새로운 지방분권형 국가운영의 틀이 필요하다. 지방분권형 국가운영방식은 지방주권을 신장시키고 지역주민의 정치적 참여와 효능감을 높여줄 것으로 기대된다. 우리나라 헌법에서는 기능적 권력분립과 참여를 통한 민주주의와 자율성의 관점에서 지방자치의 중요성이 강조되고 있으나 지방자치의 관련 규정이 추상적이고 단순하게 규정되어 있다. 지방자치의 본질을 헌법적으로 보장할 뿐만 아니라 국가개조의 차원에서 ‘지방분권형 국가 운영’에 대한 진지한 헌법적 논의가 필요하다.    둘째, 지방분권시대에 진정한 지방의 발전이 무엇을 의미하는지에 대한 성찰이 요구된다. 돌이켜보면 지방자치부활 이후 지방분권에 대한 많은 담론이 있었지만 진정한 지방의 발전이 무엇인지에 대한 공론화는 부족하였다. 지방분권화시대의 지방의 발전은 지방자치단체의 보편성과 지역성의 관점에서 이해되어야 한다.     셋째, 지방자치는 다양성에서 출발한다. 지방분권형 국가운영에 있어서 지방자치단체 기관구성의 다양성을 도모할 필요가 있다. 현행과 같이 도시지역과 농촌지역을 막론하고 획일적인 형태의 기관구성은 지역의 특성을 살리면서 지방자치행정의 효율성과 민주성을 도모하는데 상당한 제약이 되고 있다. 지역의 특성을 고려한 지방자치단체 기관구성의 다양화가 절실히 요구되고 있다.    넷째, 지방자치는 생활자치이며 동네자치이다. 지역주민들이 지방정치, 행정과정에 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 제고시키고 책임감을 높이는 것이 무엇보다 중요하다. 지역주민들이 자발적으로 지방행정에 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 강화시키고 자기책임감을 높일 수 있는 권한과 기능을 부여해야 한다.     진정한 의미의 지방분권은 지역주민들 스스로가 자신의 문제를 결정할 수 있도록 ‘지방주권’을 보장해주는 것이다. 지방주권을 보장하기 위해서는 ‘지방분권형 국가’로의 전환이 절실히 요구된다.  
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    2022-06-01
  • 한국 지방자치 30년, 어디에서 와서 어디로 가는가
    채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수   올해는 지방자치가 부활한지 31년이 된 해이면서 주민자치를 시작한지 21년이 되는 해다. 그동안의 지방자치와 주민자치를 어떻게 평가할 수 있을까? 안성호 한국행정연구원장은 2021년 8월 26일 ‘한국의 읍·면·동 자치제 기본안 도출’을 위한 세종콘퍼런스에서 다음과 같이 언급했다.   “1949년 제정된 지방자치법은 시·읍·면을 기초지방자치단체로 하였고, 1952년부터 읍·면 자치제를 시행했으나 자치경험의 미숙과 중앙정부의 과도한 개입으로 표류하다가 1961년 5·16 군사정변으로 중단되었다. 그 결과 현재 한국의 지방자치는 풀뿌리 자치가 소멸되었고 기초자치단체인 군단위 자치는 광역지역으로 인해 주민참여가 이루어지지 않고 있다.”   지방자치의 성공열쇠는 ‘주민자치’의 시각에서 ‘단체자치’의 측면을 바라보는 관점에 있다. 그러나 우리는 단체자치에 비해 주민자치가 소홀히 다뤄지고 있다. 이것은 한국의 지방자치가 주권재민의 원칙에서 벗어나 있음을 상징한다. 언제부터 지방자치의 단위가 ‘시·읍·면’에서 ‘시·군·구’로 변경됐을까? 1988년 지방자치법부터다. 그 이전 1949년의 지방자치법 제2조에는 지방자치의 단위를 ‘시·읍·면’으로 규정하고 있었다. 왜 이렇게 변했을까? 지방자치법 제1조 목적규정에 변경이 생긴 것에서 그 원인을 찾을 수 있다.   주민자치의 역사, 의의와 한계 1949년 지방자치법 제1조에 '본 법은 지방의 행정을 국가의 감독하에 지방주민의 자치로 행하게 함으로써, 대한민국의 민주적 발전을 기함을 목적으로 한다'고 되어 있어, 주민자치를 하게 함으로써 국가의 민주적 발전을 기한다고 밝히고 있다. 하지만 1988년 지방자치법의 제1조 목적조항이 '이 법은 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써, 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며, 지방자치단체의 건전한 발전을 기함을 목적으로 한다'로 바뀌었다.   1949년 법에 비해 1988년 법은 주민자치라는 목적 규정(제1조)이 빠지고, 지방자치단체의 건전한 발전이라고 하는 단체자치를 위한 목적으로 변경되었다. 즉, 주민자치의 목적을 보여주는 1949년 법 제1조와 제2조에 ‘시·읍·면’이 설정되어 있던 것이 1988년 법에서 ‘시·군·구의 단체자치’로 변경되었다. 이런 변경은 주민자치의 취지를 무력화하는 시대착오적인 후퇴이다.     한국은 1949년 법에 따라 ‘읍·면·동장 직선제’가 시행된 바 있다. 지난 1955년 동장 선거, 1956년 읍면장 선거가 그것이다. 그리고 4·19 혁명 이후 민주화의 열망에 따라 탄생한 2공화국 헌법 제97조(1960년 6월 15일 헌법 개정 신설조항, '지방자치단체의 장의 선임방법은 법률로써 정하되 적어도 시·읍·면의 장은 그 주민이 직접 이를 선거한다')에 근거하여 ‘읍·면·동장 직선제’가 부활되었다.   그러나 1961년 군사쿠데타로 집권한 박정희 정권은 읍·면·동 직선제를 폐지하고 임명제로 변경했다. 이처럼 현재까지 이어지는 읍·면·동장 임명제는 군사독재의 산물임을 유념할 필요가 있다. 1949년 지방자치법 목적대로 주민자치 원칙을 분명히 세우고, 읍·면·동장 직선제를 부활해야 할 것이다.   현 주민자치 실태의 문제점 2020년 10월 9일 지방자치법 전면개정안이 21대 첫 정기국회를 통과했다. 32년 만에 개정된 지방자치법은 단체자치가 한 단계 진전될 수 있는 중요한 계기를 만들었다. 하지만 주민자치 관점에서 볼 때, 권력기관을 민주적으로 통제하는 ‘주권재민’의 핵심 원리인 ‘주민자치회’ 설치 규정이 빠졌다는 점에서 큰 오점을 남겼다.   주민자치회 조항이 삭제된 것에 한국주민자치중앙회, 한국주민자치학회(회장 전상직) 등 주민들이 비판을 하자 정치권은 7건이나 되는 주민자치회 관련 법안을 발의했다. 그러나 2건(김두관 안, 이명수 안)을 제외한 5건의 법안은 ‘주권재민의 원칙’에 따른 ‘회원 규정’을 엄밀하게 설정하지 않음으로써 주민자치회의 관제화와 관치화를 초래하는 문제점을 남겼다.   5건의 법안들은 문재인 정부가 범했던 주민자치회 시범조례의 문제점을 그대로 답습했다. 그 법안들은 ‘지방분권법’을 계승하지 않고 모법에서 이탈한 행안부 표준조례안의 문제점을 방치하고 주민자치회 구성원을 ‘주민’ 대신 ‘위원’으로 대체해 주민참여를 배제하는 치명적인 실수를 반복했다.   주민자치회가 지역현장에 거주하는 주민들의 ‘결사의 자유’에 기초하는 자발적 결사체가 되기 위해서는 회원 규정을 어떻게 설정하느냐가 매우 중요하다. 회원 규정은 주권재민의 원칙에 따라 민주적 의사결정기구인 주민총회에 따른 절차적 정당성과 민주적 책임성과도 연결되어 있다는 점에서 매우 중요하다. 왜냐하면 읍·면·동 및 통·리·반 해당 구역에 사는 주민 모두가 진성회원으로 실질적으로 참여하여 1인 1표에 따라 자유롭고 평등하게 민주적인 의사를 형성하도록 보장하는 것이 주민자치회의 성공조건이기 때문이다.   해외사례의 교훈 주민자치회의 성공은 지역주민의 대표성을 담보하는 주민총회에서 나온다. 주민총회는 주권재민의 원칙에 따라 주민들이 자치조직권, 자치입법권, 자치재정권 등 자치권을 확보하여 의사결정을 하는 의결기관이다. 미국, 영국, 스위스 같이 전통적으로 주민자치에 기초한 연방정부가 발달한 국가는 주민자치의 성격이 강하고, 프랑스 같이 중앙권력이 강한 국가는 단체자치의 성격이 강하다.   미국의 타운미팅은 주민들이 주민총회에 참석해서 자유롭게 의사 표시를 하거나 지역의 대표자와 집행관을 뽑아 위임하는 방식으로 의사결정하고 공무를 집행한다. 스위스는 게마인데총회처럼 주민이 주민투표를 통해 게마인데의 주요 사안(지방세의 징수세율, 예산, 주민발안 등)을 결정한다. 미국의 타운미팅과 스위스 게마인데는 주민들의 자발적 결사체인 주민총회를 통해 주요 공직자 선출(국민투표), 법안 및 청원(국민발안)을 결정한다.   ‘풀뿌리 민주주의’의 핵심가치는 주권재민의 생명력과 삶의 역량이 생활터전인 마을주민총회라는 뿌리에서 자라나도록 추구하는 것이다. 풀뿌리 민주주의의 대표적 예는 미국 건국시기의 타운미팅과 타운자치정부이며, 세계 최초로 주민참여예산제도를 도입하여 성공적으로 정착하였다는 평가를 받고 있는 브라질 포르토 알레그레 시정부이다.   미국 타운미팅의 전통은 현재까지도 이어지고 있다. 그 예는 인구 2만5000여 명의 뉴햄프셔주 런던데리(Lodonderry) 타운이다. 런던데리 타운미팅의 역사는 200년이 넘는다. 그 타운미팅은 1년에 한 번 매해 3월에 열리는 연례총회와 특별총회로 구분되는데 특별총회의 경우 타운 내 중요한 안건이 있을 시에만 소집된다.   주권재민의 원칙은 미국 건국기 타운미팅과 제퍼슨의 ‘기초공화국 모델 헌법안’에서 그 원형이 잘 드러나는 만큼, 여기에 주목하고 우리와 비교하여 시사점을 찾을 필요가 있다. 미국의 사례들은 억압적인 국가권력과 중앙집권적인 관료주의 정부형태를 능동적으로 분쇄하고 시민의 말과 행위가 자유롭게 표현되면서 의사결정에 참여할 수 있는 실질적인 ‘주민자유의 공간’(pubilc realm)을 보여주었다.   제퍼슨은 카운티(county)를 수백 개의 구(wards)로 세분하여 분할하고 그 곳에 ‘소규모 기초공화국(elementary republic)’을 창설하는 안을 제안하였다. 그는 이런 창설이 공화주의 정부의 원리라고 보고, 이런 소규모 공화국은 대규모 공화국의 원동력으로 역할을 한다고 설명했다. 제퍼슨의 이런 원칙들은 ‘보충성의 원리’와 ‘연방주의 원리’로 통한다. 그는 기초공화국이 창설될 때, 중앙정부의 관료주의 경향에 대한 개인의 무기력과 무관심을 벗어날 수 있다고 보았다.     이런 제퍼슨의 기초공화국 구상을 전국적으로 3500개의 읍·면·동 및 더 작은 통·리·반이 있는 한국 상황에 적용해 보면 어떨까? 전국의 통·리·반 동네와 읍·면·동 마을에 설립되는 주민자치회가 실질적인 주민총회와 기초공화국의 씨앗이 되도록 하여 그 생명력이 자라나게 한다면 어떨까? 지금처럼 중앙에 집중된 권력과 인력과 예산은 주민과 주민총회에 더 가까이 다가올 것이다. 이를 위해서는 읍면동장 직선제, 주민자치회장 및 주민자치위원 직선제, 통리반 주민자치회 설치 등을 우선 제도화해야 할 것이다.
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    2022-05-30

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  • 미래 첨단산업·물류 중심도시로 도약
      김충섭 김천시장     민선8기를 새롭게 출발하면서 ‘시민 모두가 행복한 김천’을 만들기 위한 생각들로 가슴이 벅차오른다. 시민들의 목소리를 나침반 삼아 초심의 마음으로, ‘살기 좋은 도시’ 김천을 향해 한걸음씩 나가고자 한다.위기에 내몰린 자영업자들에게 힘이 되고, 일자리 걱정에 잠 못 이루는 서민들의 고단함을 덜어내야 한다. 아이들의 안전을 책임지고 청소년들이 꿈 꿀 수 있는 기회를 만들고, 오늘의 김천을 있게 한 어르신들을 더욱 정성껏 보살펴야 한다. 장애, 성별 등 어느 누구도 차별받지 않으며, 혁신에 혁신을 더해 사람이 모이고 기업이 찾아오는 역동적인 도시를 만드는 것이 나의 꿈이다.먼저, 일자리를 더 많이 만들어야 한다.최고의 복지는 일자리다. 기업하기 좋은 도시를 만들고 강소기업을 집중 육성하여 일자리를 더 많이 만들어야 한다. 4단계 산업단지 조성으로 최적의 기업입주 환경을 만들고, 유망하고 탄탄한 기업을 유치해야 한다. 사회에 첫 발을 내딛는 새내기 청년세대가 더 나은 내일의 희망을 꿈꿀 수 있도록 청년 창업·성장 플랫폼도 구축한다.둘째, 따뜻한 복지로 일상의 행복을 누리도록 하겠다.삶이 행복하려면 무엇보다 안정적인 생활이 유지되어야 한다. 김천복지재단 활성화로 촘촘하고 세심한 복지 안전망을 구축하고 김천형 공감복지를 실현하겠다. 임신부터 출산, 양육까지 폭넓은 지원으로 아이와 가족 모두의 행복지수를 향상시키겠다. 장애인, 노인, 여성 등 계층별 맞춤형 복지시설 확충으로 삶의 질을 높이겠다.셋째, 균형발전으로 시민 모두가 함께 잘 사는 도시를 만들겠다.지역이 역동적으로 움직이려면 도시와 농촌이 상생하며 함께 발전하고 성장해 나가야 한다.도시재생의 물결을 원도심 전역으로 확산해서 새로운 활력을 불어넣고 전통과 현대가 어우러진 매력적인 공간으로 만든다.
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    2022-08-01
  • 윤 정부 균형발전 성공위한 ‘콘트롤타워’ 시급하다
        자치분권·균형발전 총체적 위기...국민 체감할 성과물 제시해야   육동일 충남대 명예교수, 제20대 대통령직인수위 지역균형발전특위 위원       어떤 정책이든 정책의 최종 성공 여부는 정책 자체에 있지 않다. 그 정책을 다루는 추진 주체의 의지와 자세에 달려있다. 정책의 성공을 위한 최소한의 3대 전제조건은 신뢰성과 공감대 그리고 적시성(Timing)이다.   지난 문재인 중앙정부와 민선 7기 지방정부에서 대부분의 정책들이 성과를 내지 못한 채 대선과 지방선거에서 국민과 주민들의 지지를 받지 못했다. 그 주된 이유는 정책 자체의 문제이거나 정책디자인의 부실에 있는 것이 아니다. 모든 정책들은 그 자체에 장·단점이 반드시 혼재돼있다. 완벽한 정책과 이상적인 정책디자인은 없다. 따라서, 어떻게 하면 그 정책이 가진 순기능을 극대화시키는 한편 그 부작용을 최소화시키느냐가 정책의 성패를 가른다.   문재인 정부의 부동산 정책과 최저임금제를 비롯한 소득주도성장 정책들은 본격적인 시행에 앞서 정책 자체가 가진 한계와 부작용을 객관적으로 분석, 제시해서 국민들의 이해를 구해야 했는데 그러지 않았다. 오로지 정책의 순기능만 보고 홍보했을 뿐이다. 다양한 전문가 및 야당과의 소통 그리고 국민과의 공감대 형성으로 정책의 성공조건을 충족했어야 했는데 그 점도 간과했다.   특히, 정책이 기대한 성과를 내지 못했을 경우 그 오류와 실패요인을 솔직히 인정한 후, 기존 정책에 대한 보완 또는 수정 노력을 역시 같은 과정을 거쳐 적기에 시도했어야 했다. 그럼에도 불구하고 변함없이 무리하게 밀어붙이다 정책의 역기능이 순기능보다 훨씬 크게 나타나고 만 것이다.   따라서, 중요한 사실은 정책에 대해 끊임없이 국민과 상호소통하고 공감대를 형성하는 것이다. 이 과정을 생략하면 정책들은 국민들에게 진정성있게 다가가지 못함으로써 신뢰받지 못한다. 아무리 이상적이고 필요한 정책이라도 국민들의 신뢰성을 잃으면 그 정책은 결국 실패하고 만다.   최근 대전에서 민선 8기 현안으로 재부각된 도시철도 2호선과 유성복합터미널 건설 문제, 보문산 관광거점화 사업들도 다시 표류할 수 밖에 없는 근본적인 요인은 바로 정책의 성공조건을 외면한 결과다.   지역정책의 핵심인 자치분권과 지역균형발전 정책도 마찬가지다. 지금까지의 지역정책들이 주민들의 삶을 행복하게 바꿔가는 한편, 다양성과 창의성 그리고 자율성이 보장된 지역사회로 변화시키고 있다고 보기 어렵다. 지역정책을 형성하고 집행 및 평가하는 과정에서 지역과 주민들과의 함께 하는 과정을 생략했기 때문이다.   그 결과, 지방자치를 지방중심, 주민중심, 현장중심으로 전환하는데 성공하지 못했다. 뿐만 아니라 주민들이 지역균형의 성과를 피부로 체감하지 못한 결과 여전히 지역의 품 속에 자리잡지 못하고 있다. 게다가, 지난 지방선거에서도 교육감 선거가 최대의 문제점으로 드러나면서 기형적인 교육자치제도의 한계를 재확인한 바 있다. 무늬만 자치경찰제가 졸속 도입된 지 1년이 넘었지만 역시 갈 길이 멀다.   새롭게 출범한 윤석열 정부는 국정의 6대 목표로 “대한민국 어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대”를 제시했다. 이에 따라, ‘대통령직 인수위 지역균형특위’에서는 지역주도 균형발전, 혁신성장 기반 강화, 지역특성 극대화의 3대 약속과 15대 국정과제를 도출했다. 동시에, 각 시·도별 7대 공약과 15개 정책과제의 충실한 이행을 약속한 바 있다.   이를 담당할 큰트롤 타워(추진주체와 운영체계)로서 자치분권과 지역균형발전을 통합적으로 추진토록 하고, 기존 대통령 자문위원회로서의 역할 보다 집행력이 보장된 정부부처 기관으로 전환하길 제안했다.   그러나, 전 정부가 임명한 대통령소속 관련 위원회들의 위원장과 위원들이 임기 채우기로 버티면서 정부부처 개편이 지연된 가운데 윤정부 출범 3개월이 다되도록 콘트롤 타워의 윤곽이 구체화되지 못하고 있다.   지역균형 콘트롤타워 부재, 국정지지율 하락과 밀접     한편, 민선 8기 지방자치단체들도 인수위가 제시했던 자치분권과 균형발전 정책들과 기본방향과 조율을 거치지 못한 채 자치단체 마다 제각기 지역발전 정책들을 확정해가고 있다, 그 결과, 지역정책에 대한 주민 신뢰성 확보와 공감대 형성의 과정이 생략되는가 하면 정책의 적시성을 놓치고 있는 현상이 곳곳에서 나타나고 있다. 이 문제는 윤 정부 국정지지율 하락과 밀접한 관계가 있다고 볼 수 밖에 없기 때문에 심각하다.   구체적인 실례를 들어보면, 균형발전의 성패를 가를 부울경 메가시티와 대구·경북 행정통합 진행 과정에 균열의 틈이 보이고 있다. 지방에 약속한 공공기관 설치와 이전 계획도 차질이 빚어지고 있다. 지난해 3월 대구·경북 행정통합 기본계획까지 발표하고 사무국까지 출범했음에도 최근 홍준표 대구시장이 “가능하지도 않은 일에 엉뚱한 짓 하지말라”는 부정적 입장을 표함으로써 큰 파장이 일고 있다.   부울경 메가시티 조성을 추진해온 부울경 3개 자치단체도 최근 예산확보에 손을 놓으면서 자중지란에 빠져있다고 한다. 윤 정부가 이미 국정과제로 채택하고 국가균형발전특별법 시행령 개정안을 확정시킨 상황에서 당혹스럽지 않을 수 없다.   충청권메가시티 조성을 한 목소리로 내온 충청권 3개 시·도 역시 지역의 장기비전과 광역발전계획을 제각기 따로 확정해가고 있는 모습에서 윤 정부의 초광역 지역정부의 설치와 운영을 통한 지역균형발전 전략은 차질이 불가피할 전망이다.   그런가 하면, 최근 대통령 세종집무실이 정부청사 중앙동 입지계획에 반영되지 않으면서 행정수도 완성의 공약이 후퇴하는 것 아니냐는 의구심이 지역에서 불거지고 있다. 이래저래 윤 정부의 지역정책은 신뢰성을 잃을 위험성에 노출되어 있을 정도다. 그 밖에도 급증한 지방교육재정교부금 일부를 대학에 전용하는 방안을 놓고 정부와 교육계 간 첨예하게 대립하고 있다.   수도권 대학의 반도체 인력양성계획에 비수도권 대학들이 공개적 반대의사 표명으로 수도권과 비수도권 대한 간의 해묶은 갈등도 재현될 조짐이다. 항공우주청의 신설을 비롯 산업은행의 이전도 언제 다시 지역갈등의 뇌관이 될지 모르는 아슬아슬한 상황이다.   이 모든 현실은 인수위에서 정리한 자치분권과 지역균형발전에 관한 약속과 정책들을 구체적으로 다듬고 실행계획을 내놓아야 할 콘트롤 타워의 부재에 기인한다. 지역에서 크게 주목하고 있는 ‘기회발전특구’와 교육자율권 확대 시범지구 프로젝트’ 그리고 자치단체특례제도’도 하루속히 그 실행계획을 내놓아야 공정과 자율의 지방시대가 바로 윤석열 정부라는 기대와 신뢰를 잃지 않을 것이다.   결론적으로, 지역마다 첨예한 갈등이 내포되어 있는 자치분권 및 지역균형발전의 길은 어렵고 지난한 길이다. 열정과 구호만으로 국민과 지역의 높은 기대에 부응하기 어렵다. 특히, 인구감소와 고령화·저출산의 지방소멸시대, 고물가·고금리·고환율의 글로벌 경제위기시대, 그리고 점점 심화되고 있는 지역불균형시대를 맞아 자치분권과 지역균형발전 정책이 총체적 위기(Crisis) 속에 성공을 거두기 위해서 윤석열 정부는 국민들이 현장과 지역에서 체감할 수 있는 성과물을 조속히 내놓아야 할 것이다.   그러려면 현 국정운영의 틀과 방식을 다시금 재정비해서 자치분권과 지역균형발전을 총괄할 콘트롤 타워를 바로 세우고, 그 위상과 역할을 정립하는 것이 무엇보다 중요하고 시급하다.    
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    2022-07-20
  • 누구를 위한 정당공천제인가
      유윤선 대경대학장       6.10 지방선거는 끝났다. 지역의 일꾼을 뽑는 선택에 온전히 지역의 민심을 반영하고 지역에 희망을 줄 수 있었는지 돌아봐야 할 과제로 남았다.   기초지방선거의 정당 공천은 1991년 지방자치가 부활한 이래 제도적 변천을 거듭해왔다. 2002년 제4기 선거까지는 정당 공천이 배제되어 당선자 전체는 무소속으로 출마했었다. 하지만 2006년 제5기 선거부터 정당 공천이 적용되어 당선자 90.9%가 정당 공천자가 되었다. 기초단체장은 1995년 제 1기 선거부터 2010년 제5기 선거까지 정당 공천이 적용되어 당선자의 정당소속 비율이 87.0%였다. 정당 공천의 장점은 정치에 대해 전문성을 가진 정당이 후보들의 능력과 자질을 충분히 검증하고, 지방 의정의 수준을 제고하는데 있다. 후보 중심의 선거로 인한 돈 선거의 가능성을 차단하면서 무책임한 공약 남발을 제어하는 효과를 노리고 있다.   하지만 장점 뒤에 폐해는 심각하고 치명적이다.   공천과정의 폐해로는 공천비리, 사실상의 사천, 우수 인재와 정치신인의 진입 곤란으로 공천 불복이 반복되고 있다. 공직 활동의 폐해로는 정당의 차이로 인한 단체장과 의회 갈등, 국회의원의 심부름꾼으로 전락하고 지역 이슈 소멸, 지역주민 의사 반영을 왜곡하게 된다. 특히 공천이 곧 당선으로 연결되는 영?호남 지역은 공천비리가 더욱 심각하다. 정당 공천에 따른 지방자치의 왜곡은 중앙정치의 예속으로 지방자치가 실종되는 현상이 발생한다. 지방자치의 기본원리인 자율성보다 중앙정당, 국회의원에 대한 의존성만 강화하는 결과를 초래해 왔다. 이러한 심각한 폐해로 정당공천제 폐지에 대한 여론은 확고하다. 한국지방자치학회의 조사에 따르면 폐지 75.9%, MBC의 조사는 폐지 70%로 그 외 모든 기관의 조사는 정당공천제 폐지를 향하고 있다.   행정안전부는 정치적 측면에서 지방자치의 목적을 다음으로 규정하고 있다.   첫째, 지방자치는 지역주민과 그 대표자들의 참여 · 토론 · 비판 · 협조를 통해서 공동문제를 처리함으로써 민주주의의 훈련장으로서 역할을 수행한다.   둘째, 지방자치는 국가기능의 확대에 따른 국정의 전제화와 관료화에도 불구하고 일정한 독립성을 통해서 적절한 견제기능을 담당할 수 있다.   셋째, 지방자치는 중앙정부의 정권교체 등 정국 변동에 따르는 국정의 전반적인 마비와 혼란을 방지하는 역할을 수행할 수 있다. 지역을 위한 지방자치가 민주주의의 훈련장으로서 독립된 견제기능을 담당하기 위해서 정당 공천제는 반드시 폐지되어야 한다.     지방자치는 이제 31살이 되었다. 공자는 논어 위정편에서 서른을 '뜻을 세우고 홀로 설 나이로' 이립(而立)이라고 칭했다. 어엿한 나이에 걸맞는 나잇값을 하기 위해서라도 지방자치는 홀로 서면서 지역의 살림을 챙길 수 있어야 한다. 10년 후 지방자치 제도가 '불혹(不惑)'을 맞이하면 중앙정치의 유혹에 휘둘리지 않기를 기대해 본다. 지방자치제도는 지역 발전과 지역 민심을 책임지는 현명하고 늠름한 미래가 되어야 하기 때문이다.
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    2022-07-05
  • 지방소멸 대응, 패러다임 전환해야
    국회의원 김형동     민선 8기 지방자치 시대가 열렸다. 민선 8기 지방자치는 지방소멸 극복과 지역균형발전이라는 큰 숙제를 안고 시작하는 만큼 기대와 우려가 공존한다. 저출산·고령화와 수도권 집중이라는 두 축이 만들어낸 '지방소멸'현상은 대한민국의 지속가능성을 위협하고 있다. 지난달 29일 통계청에서 발표한 자료에 따르면, 우리나라 인구의 90.8%가 전체 영토의 6.7% 면적에 거주하고 있는 것으로 나타났다. 도시성장 불균형으로 지방도시는 소멸하고, 수도권을 중심으로 인구 쏠림 현상이 심각한 수준에 이르렀다.   '지방소멸위험지수'는 20~39세 여성인구 수와 65세 이상 고령 인구 수의 비율을 말하는데, 일반적으로 소멸위험지수 값이 1.0이하(20~39세 여성인구가 65세 이상 고령 인구수보다 적은 상황)로 하락하면, 그 지역은 인구학적으로 소멸위험 단계에 진입했다는 것을 의미한다. 소멸위험지수가 0.5 미만이라면, 그 지역의 소멸위험은 매우 크다고 할 수 있다. 소멸위험지역의 수는 매년 증가하는 추세로 시·군·구 단위에서는 2017년 5월 기준 85개에서 2021년 8월 기준108개로 증가했다.   지방소멸의 원인은 크게 저조한 출산율과 서울과 수도권의 청년 인구 집중이다. 2020년 우리나라는 처음으로 연간 출생자 수가 사망자 수보다 적은 '인구자연감소' 시대에 진입하였다. 정부는 그동안 인구정책 예산의 대부분을 출산율 제고에 투입했지만, 우리나라의 출산율은 0.81명으로 세계 최저 수준이다. OECD회원국 중 출산율 0명대 국가는 대한민국이 유일하다. 청년층의 수도권 유입 현상도 갈수록 심화되고 있다. 통계청의 '국내인구이동통계'에 따르면, 비수도권에서 수도권으로 이동한 20대가 2010년 53,701명에서 2020년 81,442명으로 크게 증가하였다. 대학으로 진학하는 20~24세, 구직활동을 본격적으로 시작하는 25~29세에 수도권으로의 이동이 집중적으로 이루어지고 있는 것이다.   역대 정부는 지난 20여 년 동안 지방소멸을 막고, 국토의 균형발전을 위해 다양한 지역균형발전 정책을 추진해왔지만, 저출산·고령화, 지방소멸, 지역균형발전 그 어느 것 하나 제대로 해결하지 못했다. 무엇이 문제였을까? 방향과 방법이 옳지 못했기 때문이다. 자치분권과 지역균형발전 정책을 중앙정부 중심으로 추진해 지역의 중앙정부에 대한 의존성이 심해지고 인구와 경제의 수도권 집중을 막지 못한 것이다.   국회는 이러한 문제점을 개선하고 더 이상의 지방소멸을 막기 위해 지난 5월 '인구감소지역 지원특별법'을 의결했다. 본 의원을 포함해 국회의원 10명이 대표발의 했고, 행정안전위원회 대안으로 통과되었다. 이 특별법의 주된 내용은 중앙이 아닌 지역이 주도적으로 인구감소 및 지방소멸 문제에 대응하고, 국가는 행정·재정적으로 지원하는 것이 핵심이다. 세부적으로는   국가 및 지자체가 기본계획을 수립하고 인구감소 지역에 보육과 교육, 의료, 주거, 교통, 문화 지원 등 특례를 부여하는 것이다.   인구소멸을 막기 위한 특별법 제정은 그동안 중앙정부 주도로 이루어진 인구정책 수립에 지방정부가 적극적으로 참여하고, 인구 유입을 위한 지자체의 활동을 국가가 뒷받침한다는 점에서 의미가 크다. 그러나 아직 부족한 점이 많다. 특별법안에 담지 못한 추가 특례 등에 대해서는 후속 보완 입법에 적극 나설 생각이다.   지난 5월 출범한 윤석열 정부 또한 전 국민이 함께 잘사는 대한민국을 만들기 위해 국토공간의 효율적 성장전략과 지역균형발전을 핵심 국정과제 중 하나로 선정했다.   좀 더 자세히 들여다보면, △기업이 스스로 투자하고, 개발해 일자리를 창출하고 지역의 혁신을 견인할 수 있는 환경 조성 △신규 국가산단 조성, 역사·문화 등 지역의 고유자산을 활용한 지역 특화 재생을 통해 차별화된 강소 도시 육성 △규제 없이 자유로운 개발을 허용하는 '도시혁신계획구역' 도입 △디지털 기술을 교통, 방재, 환경 등 도시문제 해결에 활용하는 정책을 추진하기로 했다.   그동안 해왔던 방식대로는 지방소멸에 효과적으로 대응하고 전 국민이 함께 잘사는 대한민국을 만들 수 없다. 기업이 비수도권으로 이전 시 적극적이고 직접적인 세제 혜택 및 구체적인 행정·재정지원책 마련, 인프라 지원 등의 인센티브 제공, 무엇보다 비수도권 지역 내 인구유출 완화를 위한 청년유입 및 정착을 지원하기 위해 청년친화특구를 조성하고 일자리, 주거공간, 문화시설 등을 동시에 제공하는 정책을 추진할 필요가 있다.         지역이 살아야 전 국토의 고른 발전은 물론, 지속가능한 국가 성장이 가능하다. 인구감소와 지방소멸, 지역균형발전 등의 문제는 더이상 특정 지역의 문제가 아닌 국가 차원에서 다뤄야 하는 중요한 과제이다. 지역균형발전은 산업·교육·부동산·일자리·교통 정책이 한 덩어리로 묶여야 성과를 낼 수 있고, 바로 이것이 지방소멸이라는 국가적 재앙을 막을 수 있는 출발점이기 때문이다. 바로 지금, 우리 모두가 힘과 지혜를 모아야 할 때이다.
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    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2022-07-05
  • 고물가·고금리·고환율 시대의 지혜
          류성걸 국회의원 (국민의힘)       모든 국민경제는 물가안정, 고용안정, 국제수지안정을 달성하길 원한다. 장기적으로는 경제성장을 통해 국민의 삶의 질이 향상되는 것을 목표로 한다. 그런데 지금 우리 경제는 고물가, 고금리, 고환율에 시달리고 있어 자칫 '3고 불황'에 빠지는 것은 아닌지 국민적 우려가 크다.   5월 소비자물가가 전년 동월 대비 5.4% 상승했다. 13년9개월 만에 최고치다. 앞으로 6%대를 예측하기도 한다. 이번 물가는 공급 측과 수요 측 요인이 복합적으로 작용하여 문제가 더 복잡하다. 공급 면에서는 우크라이나 전쟁으로 석유와 원자재가격이 급등하고, 주요 곡물 생산국들이 수출을 제한함으로써 곡물 가격이 상승했다. 1970년대의 석유파동과 유사하다. 수요 측을 보면, 계속된 코로나19로 인한 어려운 경제를 활성화하기 위해 지난 2년간 각국은 금리를 낮추고 통화량을 늘리는 확장적 통화정책과 재정정책을 추진했다. 미국의 연방준비제도(Fed)는 세 차례의 양적완화를 통해 자산규모가 9조달러까지 늘었다. 그만큼 달러가 많이 풀렸다. 이처럼 공급과 수요 요인이 뒤섞여 지금 세계를 인플레이션 공포로 몰아넣고 있다.   물가를 안정시키기 위해 중앙은행이 기준금리를 올리기 시작했다. 인상 폭은 예상보다 컸다. 미국 연준(Fed)은 지난 6월16일 한꺼번에 0.75%포인트를 인상하는 자이언트 스텝(giant step)을 내디뎠다. 단기간에 1.75%까지 올랐다. 미 연준 의장은 물가를 잡기 위해 경기침체를 감수하고 계속적 금리 인상을 예고했다. 지금은 물가 잡는 것이 더 시급하고 중요하니 맞는 말이다. 한국은행도 큰걸음(big step)을 떼야 할 분위기이다.   미국 기준금리 인상은 달러화 강세로 이어지고, 원·달러 환율은 최근 1천300원을 넘긴 적도 있다. 과거 '3저 호황'이 좋은 시절이었다면, 이번의 '3고 시대'는 우리 경제와 국민에게 큰 고통을 주는 어렵고 힘든 시기이다. 경제주체의 고통 수준을 소비자물가 상승률과 실업률을 합한 숫자로 나타내는 5월의 경제고통지수가 8.4로 최근 10년간 가장 높다.   이러한 국민의 고통을 덜기 위한 가시적인 조치들이 연속 발표되고 있어 그나마 다행이다. 다만 공급 측 요인에 의한 물가 상승은 외부 원인이 해소되지 않는 한 해결방법이 사실상 없어 경제주체 간에 그 고통을 분담하는 수밖에 없다. 예컨대 정부는 유류세를 낮추어서 세입감소의 부담을 지고, 정유사·주유소는 경영 혁신 등을 통해 일부 부담을 자체 흡수할 수도 있고 그 나머지는 최종적으로 소비자가 부담한다. 그런데 세금 인하분이 유류가격에 다 반영되지 않은 경우가 종종 있어 국민의 눈살을 찌푸리게 한다. 유류세 인하가 오히려 공급자에게 보조금을 지급하는 결과로 나타나기 때문이다. 관계 기관이 상황을 철저히 점검해야 할 것이다.   한국은행이 기준금리를 인상할 때도 유사한 상황이 발생할 수 있어 금융 당국의 역할이 요구된다. 기준금리가 인상되어 금융기관들이 여·수신 금리 조정 때에 예·대금리차를 축소하여 고통을 분담하기보다 오히려 더 확대하는 상황을 감독기관은 예의 주시해야 한다.   일반 국민을 상대로, 정보가 비대칭적인 상황에 편승한 도덕적 해이 행태는 철저히 배격되어야 할 것이다. 그리하여 정책효과의 누수 현상은 반드시 제거되어야 하겠다. 더 나아가 지금은 어려움과 고통을 함께 나누는 지혜가 요구되는 시기이다.  
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    2022-07-04
  • 민선8기 자치정부에 거는 기대
    이상걸 자치분권위원회 소통협력당담관   "32년 만에 국회를 통과한 전부개정 지방차지법이 금년 1월 13일부터 시행에 들어갔다. 이번에 출범하는 민선8기 지방정부는 지방자치법 시행이후 최초로 개막하는 지방정부가 된다."     중앙정부가 주권자인 국민들에 의해 권한을 위임받았듯이 지방정부도 주민들에 의해 선출된 권력기관이다. 1949년 제정된 최초의 지방자치법에서부터 사용된 지방자치단체라는 명칭을 지방자치와 분권의 의지를 담아 중앙정부와 대등한 수준의 지방정부로 표기하는 것은 지방자치법의 정신에 부합하는 일이라고 생각되어 이를 사용하고자 한다.   32년 만에 국회를 통과한 전부개정 지방차지법이 금년 1월 13일부터 시행에 들어갔다. 이번에 출범하는 민선8기 지방정부는 지방자치법 시행이후 최초로 개막하는 지방정부가 된다. 1991년 지방의회 선거, 그리고 조금 뒤이어 1995년 제1기 민선지방정부의 구성과 함께 30여 년 만에 부활한 지방자치 이후 새롭게 시행된 지방자치법은 지방자치 현장에 많은 변화를 예고하고 있다. 이하에서 지방정부의 권한과 역량의 강화와 관련하여 새롭게 도입된 제도들을 중심으로 지방정부의 새로운 변화를 전망해 보고 지방정부에 거는 기대를 정리하고자 한다.    첫째, 전부 개정된 지방자치법 제4조에는 지방자치단체의 기관구성 다양화 근거가 반영되어 있다. 이 법에 따른 지방자치단체의 의회 및 집행기관의 구성 방식을 별도의 법률로 정하는 바에 따라 달리 할 수 있도록 하며, 이 경우에는 「주민투표법」에 따른 주민투표를 실시하여 주민의 의견을 듣게 하고 있다.       지방자치단체의 기관구성 유형은 현 지방자치법이 규정하고 있는 기관대립형이 있고 영국의 내각과 같이 지방의회가 지방 행정부를 구성하는 기관통합형이 있다. 기관대립형과 기관혼합형의 중간에 해당하는 형태로 지방의회-행정관리자(council-manager)유형도 있다. 이는 주민이 지방의원을 선출하여 지방의회를 구성한 후, 지방의회가 지방자치단체의 행정 수반을 임명하는 제도이다. 일반적으로 시장은 지방의원 중에서 선출하며, 시장은 명목상 대표이며, 행정은 행정관리자가 담당한다.    기관구성 다양화의 제도적 목적은 주민의 자기 결정권을 강화하고 직접 민주주의를 활성화한다는 것에서 찾을 수 있다. 지방자치 개혁의 목표가 중앙과 지방의 권한을 평등하게 조정하고 상생-협력 체제를 만들고, 주민자치를 활성화하여 지방자치단체를 견제하는 것이라고 할 때, 결국 지방자치단체 기관구성의 다양화는 주민들이 지역의 문제를 스스로 결정하고 해결하는데 있어서 현재의 획일화된 지방자치단체 기관구성 형태가 효율적이지 않은 경우, 보다 효율적인 형태로 바꾸어 지방자치단체의 문제를 스스로 해결하게 하는데 목적이 있다고 할 수 있다.       중앙정부가 지방자치단체의 기관구성 유형을 제시하고 절차를 마련하는 역할을 한다면, 어떤 유형을 왜 도입하는가를 결정할 권한은 지방자치단체와 주민의 몫이다. 지방정부와 주민이 이양 받은 권한, 즉 기관구성의 다양화 권한을 어떻게 협의하고 타협하고 결정하는가가 중요한 과제가 된다.       둘째, 이번 지방자치법에 특별지방자치단체가 제도화된 점을 들 수 있다. 특별지방자치단체는 기존 지방자치법상의 자치단체조합과 달리 조례제정권, 의회의 의결 독립성, 인사 및 재정의 자율성 등 자치단체와 동등한 법적 지위를 갖는 제도이다. 지방자치단체조합의 운영사례로는 지리산권 관광개발조합이나 광양만권 경제자유구역청을 들 수 있다. 자치단체조합이나 특별자치단체는 2개 이상의 자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리한다는 점에서 공통점을 갖고 있다.     그러나 차이점이 많다. 자치단체조합은 ‘공법인’인 반면에 특별지방자치단체는 이름 그대로 ‘자치단체’다. 그래서 단체장과 의회가 있고 조례도 제정할 수 있다. 조합의 주 재원인 분담금·사용료·수수료 외에 교부세나 국고보조금을 받을 수 있고 지방채를 발행할 수 있다. 자치단체조합보다 더 많은 권한과 재원을 갖고 있는 것이다.     지리산권 7개 기초 지방정부는 그동안 운영해 오던 지리산권 관광개발조합을 특별지방자치단체로 전환시킬 것을 결의하고 추진 중에 있으며, 그 밖에 접경지역, 인구소멸위기지역 등에서 다양한 논의가 진행 중이다. 한편 수도권 집중에 대한 대응으로 국가균형발전을 도모하고, 지방정부 간 협력을 활성화하기 위하여 논의되어 온 부·울·경, 대구·경북, 광주·전남, 대전·세종·충남·충북 등 광역시·도간 초광역협력사업에도 특별지방자치단체를 매개로 한 협력이 시도되고 있어 지방정부의 큰 변화가 기대되고 있다.   셋째, 지방자치법에 국제교류·협력 근거 규정이 신설되어 국제교류·협력 및 국제기구 지원, 지방자치단체의 해외사무소 운영 근거가 마련된 점은 앞으로 각 지자체가 자치입법인 조례를 통하여 각기 특색 있는 국제 교류 협력 사업을 활성화시킬 수 있는 기회가 될 것으로 보인다. 지방정부의 국제협력과 교류의 문이 활짝 열린 것이다. 이른바 국가 이미지 제고를 위한 문화공공외교 차원에서 출향 재외동포들의 소프트파워를 적극적으로 활용할 필요가 있다.     이 밖에도 특례시제도 도입, 경계조정 효율성 제고, 중앙과 지방, 지방정부간 협력강화, 조례제정권 강화, 사무배분 원칙 명시 등 지방정부의 권한 강화를 위한 내용을 다수 포함하고 있다. 전부개정 지방자치법의 시행과 함께 변화된 제도와 여건을 활용하기 위한 지방정부의 발 빠른 대응이 기대된다.
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    2022-06-13
  • 지방화시대, 어떻게 열 것인가
    윤대식 영남대 명예교수     윤석열 정부는 '대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대'를 6대 국정목표의 하나로 제시하고, 지역별로 추진할 지역균형발전 정책과제를 제시해 기대가 크다. 그러나 대부분의 정책과제들은 여전히 총론(總論) 수준에 머물러 있어 세부적인 추진방안이 마련되어야 한다. 아울러 이들 정책과제가 실현되려면 제도의 개편이 따라야 가능한 것들도 있고, 특별법 제정이 필요한 것들도 있다. 그래서 최근 지방선거를 통해 새로 선출된 민선 8기 지방정부가 세부적인 추진방안을 준비해야 한다. 일부 사업들은 중앙정부가 직접 추진해야 하는 것들도 있고, 일부 사업들은 실질적으로는 지방정부가 추진하면서 중앙정부의 재정지원을 받아 추진하는 것들도 있지만, 모두 지방정부의 세부적인 계획이 수반되어야 추진이 가능하다.   한편 민선 8기 지방정부는 국책사업으로 추진할 대형 프로젝트뿐만 아니라, 지역주민들의 '소소하고 확실한 행복(소확행·小確幸)'을 실현할 수 있는 중소형 프로젝트도 발굴하고 추진해야 한다. 특히 최근에는 '소확행'을 추구하는 국민들이 늘어나면서 '삶의 질'에 대한 관심과 함께 생활정치의 중요성이 커지고 있다. 그만큼 민선 8기 지방정부에 대한 주민들의 기대와 요구는 크다.   중앙정부의 역할은 국정철학을 반영한 정책방향의 제시, 법체계와 제도의 정비, 예산의 배정, 대형 국책과제의 추진 등이라면, 지방정부의 역할은 중소형 자체 과제의 추진, 대형 국책과제의 세부계획 수립과 추진, 국가위임사무의 집행 등이라고 볼 수 있다. 따라서 예산과 재정에 대한 권한을 제외하고는 주민들의 삶에 영향을 미치는 크고 작은 프로젝트의 세부적인 추진은 지방정부의 손에 달려 있다고 볼 수 있다. 물론 예산과 재정이 무엇보다 중요한 만큼, 예산 확보를 위해 중앙정부를 설득하는 것 역시 지방정부의 몫이기도 하다.   결국 지역발전은 지방정부의 열의(熱意)와 역량에 의해 좌우되고, 대부분의 프로젝트는 지방정부의 세부적인 계획수립과 추진역량에 따라 성패가 결정된다. 과거의 사례를 보면 아이디어와 방향은 좋은데 세부계획이 잘못되어 실패한 프로젝트들도 적지 않다. 그만큼 지방정부가 직·간접적으로 추진하는 프로젝트들은 디테일(details)이 무엇보다 중요하다. 예컨대 사회간접자본(인프라)과 공공시설 건설사업, 산업단지와 물류단지 건설사업은 공간입지정책과 세부계획이 무엇보다 중요하다. 따라서 전문가의 지혜를 빌리는 것이 필요한 만큼, 전문가를 잘 활용할 수 있는 시스템을 만드는 것이 무엇보다 중요하다. 전문가를 활용하는 방법은 단순히 연구나 계획수립 용역에만 의존할 것이 아니라, 경우에 따라서는 전문가를 더욱 적극적으로 활용할 수 있는 방법도 찾아야 한다.   전문가의 활용방법은 추진위원회나 자문위원회를 구성해서 운영하는 방법도 있지만, 현재 일부 도시에서 운영하는 총괄건축가나 공공건축가와 같은 제도를 다른 전문영역으로 확대하는 방법도 있다. 특히 중요한 지역개발사업의 경우에는 초기 계획단계부터 종합적인 식견과 통찰력을 가진 전문가를 총괄계획가(Master Planner)로 선임해서 협업을 하는 것이 바람직하다.         지역발전을 위해서는 지방정부의 철학이 반영된 프로젝트를 발굴하고, 디테일이 무엇보다 중요한 프로젝트들의 경우 공직자들의 열정과 전문가의 지혜(분석과 통찰력)가 결합되어야 좋은 성과를 낼 수 있다. 이제 윤석열 정부가 천명한 지방시대를 어떻게 열 것인지 민선 8기 지방정부가 응답해야 할 차례다.
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    • 대구시
    2022-06-10
  • 윤석열 정부의 지방분권 정책의 방향과 과제
        "대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다"     권경득 자치분권위원회 정책자문위원장     1995년 민선지방자치가 부활된 이후 우리나라 지방자치는 많은 발전을 하였지만 아직도 국민의 눈높이에는 못 미치고 있다는 것이 일반적인 평가이다. 다만 지방자치가 한국 사회 전체의 패러다임을 집권과 집중에서 분권과 분산으로 전환하는 계기를 마련하고, 주민중심의 행정서비스 실시와 지방공무원의 의식변화, 지방정책과정에서의 주민참여를 확대하였다는 점은 긍정적으로 평가되고 있다.     새 정부 출범과 더불어 지방분권과 지역균형발전에 대한 국민들의 관심이 높아지고 있다. 대선 후보시절 윤석열 대통령은 실질적인 지방분권과 지역균형발전을 위한 국정운영을 약속하였다. 새 정부의 인수위원회도 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 국정목표로 설정하였으며, 지역균형발전특별위원회에서는 지난 4월말 ‘지역균형발전 비전’을 발표하고 지방분권강화, 지방재정력 강화 등을 포함하는 15대 국정과제를 제시하였다.     우리나라 지방자치의 현 주소를 간략하게 살펴보고, 새 정부가 추진해야 할 지방분권의 방향과 과제를 살펴보면 다음과 같다.     첫째, 지방사무의 비중이 증가 추세에 있으나 국가사무에 비해 그 비중이 여전히 낮은 실정이며, 지방재정 확충의 구조에 한계가 있다는 점이다. 국세에 대한 지방세 비중이 20%대 수준으로 재산과세 중심의 비탄력적인 지방세 구조이며, 지방재정에 대한 이전재원의 비중이 높아 지방의 재정 자율성이 여전히 취약하다.     둘째, 지방자치제도 및 운영과정에서 지역 간 격차해소 시스템의 미비로 지방재정력 등의 지역 간 불균형이 심화되고 있다. 이러한 지방자치단체 간 재정력의 격차는 지역복지서비스 등의 지역격차로 이어져 지역 간 부익부, 빈익빈 현상이 나타나고 있다.     셋째, 자치단체의 기관구성형태가 획일적인 기관대립형으로 자치단체구성의 다양성이 부족하다. 자치단체의 기관구성에 있어서 인구, 면적, 재정규모 등을 고려한 지방의 특수성과 다양성의 반영이 미흡한 것으로 나타나고 있다.     넷째, 지역주민의 지방행정에 대한 참여가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 행정기관 주도와 전문가 위주의 제도운영으로 일반 주민의 참여에 대한 관심이 낮고, 지역주민의 주도적 참여가 미흡하며, 집단이기주의 행태가 나타나는 등 지역사회가 미성숙한 것으로 나타나고 있다. 특히, 지방정치에 대한 주민참여가 미흡하고, 지역분할 정치참여 행태가 여전히 계속되고 있다.     이러한 문제들을 지혜롭게 극복하고 새 정부에서 지방분권을 가속화하기 위한 논의는 무엇보다도 중앙집권적인 국가운영의 한계에 대한 비판적 인식으로부터 출발할 필요가 있다.     첫째, 4차 산업혁명시대에 걸맞은 새로운 지방분권형 국가운영의 틀이 필요하다. 지방분권형 국가운영방식은 지방주권을 신장시키고 지역주민의 정치적 참여와 효능감을 높여줄 것으로 기대된다. 우리나라 헌법에서는 기능적 권력분립과 참여를 통한 민주주의와 자율성의 관점에서 지방자치의 중요성이 강조되고 있으나 지방자치의 관련 규정이 추상적이고 단순하게 규정되어 있다. 지방자치의 본질을 헌법적으로 보장할 뿐만 아니라 국가개조의 차원에서 ‘지방분권형 국가 운영’에 대한 진지한 헌법적 논의가 필요하다.    둘째, 지방분권시대에 진정한 지방의 발전이 무엇을 의미하는지에 대한 성찰이 요구된다. 돌이켜보면 지방자치부활 이후 지방분권에 대한 많은 담론이 있었지만 진정한 지방의 발전이 무엇인지에 대한 공론화는 부족하였다. 지방분권화시대의 지방의 발전은 지방자치단체의 보편성과 지역성의 관점에서 이해되어야 한다.     셋째, 지방자치는 다양성에서 출발한다. 지방분권형 국가운영에 있어서 지방자치단체 기관구성의 다양성을 도모할 필요가 있다. 현행과 같이 도시지역과 농촌지역을 막론하고 획일적인 형태의 기관구성은 지역의 특성을 살리면서 지방자치행정의 효율성과 민주성을 도모하는데 상당한 제약이 되고 있다. 지역의 특성을 고려한 지방자치단체 기관구성의 다양화가 절실히 요구되고 있다.    넷째, 지방자치는 생활자치이며 동네자치이다. 지역주민들이 지방정치, 행정과정에 자발적이고 적극적으로 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 제고시키고 책임감을 높이는 것이 무엇보다 중요하다. 지역주민들이 자발적으로 지방행정에 참여할 수 있는 참여민주주의 역량을 강화시키고 자기책임감을 높일 수 있는 권한과 기능을 부여해야 한다.     진정한 의미의 지방분권은 지역주민들 스스로가 자신의 문제를 결정할 수 있도록 ‘지방주권’을 보장해주는 것이다. 지방주권을 보장하기 위해서는 ‘지방분권형 국가’로의 전환이 절실히 요구된다.  
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    2022-06-01
  • 한국 지방자치 30년, 어디에서 와서 어디로 가는가
    채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수   올해는 지방자치가 부활한지 31년이 된 해이면서 주민자치를 시작한지 21년이 되는 해다. 그동안의 지방자치와 주민자치를 어떻게 평가할 수 있을까? 안성호 한국행정연구원장은 2021년 8월 26일 ‘한국의 읍·면·동 자치제 기본안 도출’을 위한 세종콘퍼런스에서 다음과 같이 언급했다.   “1949년 제정된 지방자치법은 시·읍·면을 기초지방자치단체로 하였고, 1952년부터 읍·면 자치제를 시행했으나 자치경험의 미숙과 중앙정부의 과도한 개입으로 표류하다가 1961년 5·16 군사정변으로 중단되었다. 그 결과 현재 한국의 지방자치는 풀뿌리 자치가 소멸되었고 기초자치단체인 군단위 자치는 광역지역으로 인해 주민참여가 이루어지지 않고 있다.”   지방자치의 성공열쇠는 ‘주민자치’의 시각에서 ‘단체자치’의 측면을 바라보는 관점에 있다. 그러나 우리는 단체자치에 비해 주민자치가 소홀히 다뤄지고 있다. 이것은 한국의 지방자치가 주권재민의 원칙에서 벗어나 있음을 상징한다. 언제부터 지방자치의 단위가 ‘시·읍·면’에서 ‘시·군·구’로 변경됐을까? 1988년 지방자치법부터다. 그 이전 1949년의 지방자치법 제2조에는 지방자치의 단위를 ‘시·읍·면’으로 규정하고 있었다. 왜 이렇게 변했을까? 지방자치법 제1조 목적규정에 변경이 생긴 것에서 그 원인을 찾을 수 있다.   주민자치의 역사, 의의와 한계 1949년 지방자치법 제1조에 '본 법은 지방의 행정을 국가의 감독하에 지방주민의 자치로 행하게 함으로써, 대한민국의 민주적 발전을 기함을 목적으로 한다'고 되어 있어, 주민자치를 하게 함으로써 국가의 민주적 발전을 기한다고 밝히고 있다. 하지만 1988년 지방자치법의 제1조 목적조항이 '이 법은 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써, 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하며, 지방자치단체의 건전한 발전을 기함을 목적으로 한다'로 바뀌었다.   1949년 법에 비해 1988년 법은 주민자치라는 목적 규정(제1조)이 빠지고, 지방자치단체의 건전한 발전이라고 하는 단체자치를 위한 목적으로 변경되었다. 즉, 주민자치의 목적을 보여주는 1949년 법 제1조와 제2조에 ‘시·읍·면’이 설정되어 있던 것이 1988년 법에서 ‘시·군·구의 단체자치’로 변경되었다. 이런 변경은 주민자치의 취지를 무력화하는 시대착오적인 후퇴이다.     한국은 1949년 법에 따라 ‘읍·면·동장 직선제’가 시행된 바 있다. 지난 1955년 동장 선거, 1956년 읍면장 선거가 그것이다. 그리고 4·19 혁명 이후 민주화의 열망에 따라 탄생한 2공화국 헌법 제97조(1960년 6월 15일 헌법 개정 신설조항, '지방자치단체의 장의 선임방법은 법률로써 정하되 적어도 시·읍·면의 장은 그 주민이 직접 이를 선거한다')에 근거하여 ‘읍·면·동장 직선제’가 부활되었다.   그러나 1961년 군사쿠데타로 집권한 박정희 정권은 읍·면·동 직선제를 폐지하고 임명제로 변경했다. 이처럼 현재까지 이어지는 읍·면·동장 임명제는 군사독재의 산물임을 유념할 필요가 있다. 1949년 지방자치법 목적대로 주민자치 원칙을 분명히 세우고, 읍·면·동장 직선제를 부활해야 할 것이다.   현 주민자치 실태의 문제점 2020년 10월 9일 지방자치법 전면개정안이 21대 첫 정기국회를 통과했다. 32년 만에 개정된 지방자치법은 단체자치가 한 단계 진전될 수 있는 중요한 계기를 만들었다. 하지만 주민자치 관점에서 볼 때, 권력기관을 민주적으로 통제하는 ‘주권재민’의 핵심 원리인 ‘주민자치회’ 설치 규정이 빠졌다는 점에서 큰 오점을 남겼다.   주민자치회 조항이 삭제된 것에 한국주민자치중앙회, 한국주민자치학회(회장 전상직) 등 주민들이 비판을 하자 정치권은 7건이나 되는 주민자치회 관련 법안을 발의했다. 그러나 2건(김두관 안, 이명수 안)을 제외한 5건의 법안은 ‘주권재민의 원칙’에 따른 ‘회원 규정’을 엄밀하게 설정하지 않음으로써 주민자치회의 관제화와 관치화를 초래하는 문제점을 남겼다.   5건의 법안들은 문재인 정부가 범했던 주민자치회 시범조례의 문제점을 그대로 답습했다. 그 법안들은 ‘지방분권법’을 계승하지 않고 모법에서 이탈한 행안부 표준조례안의 문제점을 방치하고 주민자치회 구성원을 ‘주민’ 대신 ‘위원’으로 대체해 주민참여를 배제하는 치명적인 실수를 반복했다.   주민자치회가 지역현장에 거주하는 주민들의 ‘결사의 자유’에 기초하는 자발적 결사체가 되기 위해서는 회원 규정을 어떻게 설정하느냐가 매우 중요하다. 회원 규정은 주권재민의 원칙에 따라 민주적 의사결정기구인 주민총회에 따른 절차적 정당성과 민주적 책임성과도 연결되어 있다는 점에서 매우 중요하다. 왜냐하면 읍·면·동 및 통·리·반 해당 구역에 사는 주민 모두가 진성회원으로 실질적으로 참여하여 1인 1표에 따라 자유롭고 평등하게 민주적인 의사를 형성하도록 보장하는 것이 주민자치회의 성공조건이기 때문이다.   해외사례의 교훈 주민자치회의 성공은 지역주민의 대표성을 담보하는 주민총회에서 나온다. 주민총회는 주권재민의 원칙에 따라 주민들이 자치조직권, 자치입법권, 자치재정권 등 자치권을 확보하여 의사결정을 하는 의결기관이다. 미국, 영국, 스위스 같이 전통적으로 주민자치에 기초한 연방정부가 발달한 국가는 주민자치의 성격이 강하고, 프랑스 같이 중앙권력이 강한 국가는 단체자치의 성격이 강하다.   미국의 타운미팅은 주민들이 주민총회에 참석해서 자유롭게 의사 표시를 하거나 지역의 대표자와 집행관을 뽑아 위임하는 방식으로 의사결정하고 공무를 집행한다. 스위스는 게마인데총회처럼 주민이 주민투표를 통해 게마인데의 주요 사안(지방세의 징수세율, 예산, 주민발안 등)을 결정한다. 미국의 타운미팅과 스위스 게마인데는 주민들의 자발적 결사체인 주민총회를 통해 주요 공직자 선출(국민투표), 법안 및 청원(국민발안)을 결정한다.   ‘풀뿌리 민주주의’의 핵심가치는 주권재민의 생명력과 삶의 역량이 생활터전인 마을주민총회라는 뿌리에서 자라나도록 추구하는 것이다. 풀뿌리 민주주의의 대표적 예는 미국 건국시기의 타운미팅과 타운자치정부이며, 세계 최초로 주민참여예산제도를 도입하여 성공적으로 정착하였다는 평가를 받고 있는 브라질 포르토 알레그레 시정부이다.   미국 타운미팅의 전통은 현재까지도 이어지고 있다. 그 예는 인구 2만5000여 명의 뉴햄프셔주 런던데리(Lodonderry) 타운이다. 런던데리 타운미팅의 역사는 200년이 넘는다. 그 타운미팅은 1년에 한 번 매해 3월에 열리는 연례총회와 특별총회로 구분되는데 특별총회의 경우 타운 내 중요한 안건이 있을 시에만 소집된다.   주권재민의 원칙은 미국 건국기 타운미팅과 제퍼슨의 ‘기초공화국 모델 헌법안’에서 그 원형이 잘 드러나는 만큼, 여기에 주목하고 우리와 비교하여 시사점을 찾을 필요가 있다. 미국의 사례들은 억압적인 국가권력과 중앙집권적인 관료주의 정부형태를 능동적으로 분쇄하고 시민의 말과 행위가 자유롭게 표현되면서 의사결정에 참여할 수 있는 실질적인 ‘주민자유의 공간’(pubilc realm)을 보여주었다.   제퍼슨은 카운티(county)를 수백 개의 구(wards)로 세분하여 분할하고 그 곳에 ‘소규모 기초공화국(elementary republic)’을 창설하는 안을 제안하였다. 그는 이런 창설이 공화주의 정부의 원리라고 보고, 이런 소규모 공화국은 대규모 공화국의 원동력으로 역할을 한다고 설명했다. 제퍼슨의 이런 원칙들은 ‘보충성의 원리’와 ‘연방주의 원리’로 통한다. 그는 기초공화국이 창설될 때, 중앙정부의 관료주의 경향에 대한 개인의 무기력과 무관심을 벗어날 수 있다고 보았다.     이런 제퍼슨의 기초공화국 구상을 전국적으로 3500개의 읍·면·동 및 더 작은 통·리·반이 있는 한국 상황에 적용해 보면 어떨까? 전국의 통·리·반 동네와 읍·면·동 마을에 설립되는 주민자치회가 실질적인 주민총회와 기초공화국의 씨앗이 되도록 하여 그 생명력이 자라나게 한다면 어떨까? 지금처럼 중앙에 집중된 권력과 인력과 예산은 주민과 주민총회에 더 가까이 다가올 것이다. 이를 위해서는 읍면동장 직선제, 주민자치회장 및 주민자치위원 직선제, 통리반 주민자치회 설치 등을 우선 제도화해야 할 것이다.
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    2022-05-30
  • 6·1 지방선거 ‘새 자치분권 시험대’
      이준한 인천대 교수     1991년에 지방선거가 부활했으니 이제 30년 세월이 지나갔다. 지방자치의 새로운 30년은 올해 초 전면 개정된 지방자치법이 시행되면서 막을 올렸고 며칠 뒤에는 제8회 전국동시 지방선거가 실시된다. 지난 30년 동안 지방선거나 지방자치가 외형상 골격을 잡아가는 것은 분명하지만, 정작 내실이 있기는 한 것인지 또 그만큼 주민의 풀뿌리 참여가 따라왔는지 적지 않은 의문이 생긴다. 새로운 지방자치법도 장기간 준비와 야심찬 설계로 입법화되었지만 아직도 상당한 보완이 필요한 상태에 머물러 있다.   더욱이 이번 지방선거는 과거보다 더 어려운 시험대에 올라있다. 보통 지방선거 후보들은 대통령과 가깝고 또 이러저러한 연줄이 있다고 서로 키를 쟀다. 입으로는 지역의 자치를 떠들지만 마음은 물론 손과 발은 중앙정치로 기어들어 갔던 셈이다. 이에 더하여 이번 지방선거는 대통령 취임 직후에 열리기 때문에 대통령선거의 연장전으로 변질되느냐 아니냐 하는 갈림길에 서 있다. 지난 30년 동안 지방선거가 대통령을 평가하는 중간선거로 자리를 잡았는데, 이번에는 자칫 대통령선거의 재방송으로 전락할 수도 있는 것이다.     이준한 인천대 교수·정치학 그렇지 않아도 요새 지방자치의 유동성이 매우 크고 대의민주주의의 원칙도 크게 훼손되는 일이 적지 않았다. 자신의 지역구를 버리고 인천에서 서울로, 서울에서 충북으로, 대구에서 경기로 옮겨 광역단체장으로 출마하면서 옹색한 논리를 대고 실소를 자아내는 연고지 타령을 하는 대선 주자(급) 정치인들도 생겼다. 지방자치와 대의정치의 원칙은 정치인들의 개인적 야망 뒷전으로 밀렸고, 그 덕분에 유권자의 얼마 남지 않은 희망마저 꺾이고 정치에 대한 비호감과 불신감만 커지는 중이다.   지방자치의 새로운 30년을 제대로 열기 위해서는 이번 선거부터 조금이라도 더 바꿔나가야 한다. 이번 선거는 앞으로 4년 동안 지역의 자치와 발전은 물론 주민의 안녕과 복지를 책임지는 지역 일꾼을 뽑는 지방선거이지 대통령선거의 연장전도, 중간평가도 아니다. 과거 4년 동안 지역을 이끌었던 대표들을 평가해서 믿을 만한 업적을 남겼다면 다시 표를 주지만, 4년 전에 내걸었던 공약은 내팽개치고 주민들의 혈세를 낭비하며 ‘현금 나눠주기’ 놀이를 했다면 과감하게 바꿔야 한다. 중앙정치에 기대거나 자기 정치만 하는 후보보다는 유권자와 소통을 잘하고 주민에게 기댈 줄 아는 사람을 선택해야 한다. 지역의 대표가 어떤 대통령이랑 가깝다거나 사진을 같이 찍었다는 것으로 지역에서 안 될 사업이 갑자기 되고 없던 예산이 갑자기 생기는 시대가 더 이상 아니라는 것을 알아야 한다.   그리고 이번 선거에서는 지방자치라는 지역 깊숙한 곳까지 퍼져 있는 모세혈관에 젊은 피가 힘차고 새롭게 돌 수 있도록 폭넓은 수혈이 필요하다. 2022년 지방선거부터는 피선거권도 투표권과 마찬가지로 18세로 낮아졌다. 그런데 예의 얼굴마담 식의 생색내기 낙하산 공천으로 피선거권을 18세로 낮춘 의미가 퇴색되지는 않을까 걱정부터 앞선다. 젊은 세대의 어떠한 대표성이나 정당 활동의 경험이나 능력에 대한 검증 없이 그저 젊은 인재 가운데 그럴싸한 상품성 하나로 공천을 주는 일회성 이벤트는 이제 사라져야 한다.     이미 전국 각지의 지방의회에는 20대와 30대의 젊은 의원이 묵묵하게 자신의 역할을 수행해오고 지역사회에 뿌리를 깊게 내린 사례가 적지 않다. 우선 이번 지방선거부터 이러한 사례가 더 많이 생기도록 젊은 세대에게 출마의 기회를 더 많이 주고 표도 많이 던져줘야 한다. 그리고 이러한 인물들이 계속 재선, 삼선의 경력을 쌓고 다음으로 자치단체장으로 진출하며 이렇게 검증받은 인물들이 국회 등으로 진출하도록 키워야 한다. 지방의회에서 지방자치단체장으로 성장하고 그 뒤에는 국회나 고위공직자 등으로 진출하는 경로가 형성되는 한편 낙하산이 중간에 바로 공천받아 끼어드는 사고가 사라진다면 점차 젊은 세대가 지방자치의 새로운 기관차 역할을 하게 될 것이다. 거대 양당이 정치사회를 양분하는 한국에서 젊은 세대의 참신한 시각과 능력이 그나마 새로운 선택지와 바람을 제공할 수 있을 것이다.
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    2022-05-07
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