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  • 최종편집 2021-10-27(수)

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  • 지방분권과 대통령의 리더쉽
    이상길 (전 대구시 행정부시장·여의도정책연구원 지방 분권정책위원장)     지방자치가 부활한 지 30년이 지나면서 성숙한 민주주의와 자생적 지역발전을 위한 많은 성과를 이루었지만 아직 갈 길은 멀다. 여전히 중앙집권식 국정운영방식으로 지방의 권한이나 재원의 사용은 제한되어 중앙정부와 지방정부 간 불균형은 심화되고 있다.그리고 국가주도발로 급속한 경제성장을 이룩했지만 수도권 중심으로 발전하여 지방은 경제·사회·문화적으로 소외되고 위축되어 왔으며, 급기야 저출생·고령화로 인해 일부 지역은 지방소멸의 위기에 직면해 있다.이러한 중앙집권적 정치경제체제와 국정운영방식이 유지된다면 장기적으로 경제적 기반 약화와 함께 국가경쟁력은 저하될 것이다. 1997년 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기 등을 겪으며 이를 확인할 수 있었으며, 2016년 극심한 정치적 혼란 속에서도 안정적인 대국민 행정서비스가 공급될 수 있었던 것은 어느 정도 지방자치가 정착되어 있었기 때문이다.그동안 지방자치가 정치적으로 전격 실시되면서 지방자치에 대한 감성은 풍부했으나, 실질적인 지방분권을 위한 중앙의 권한과 기능 이양을 위한 체계적인 접근과 노력이 부족했다. 이제 지방분권에 대한 냉정한 이성을 바탕으로 지방분권을 한 단계 업그레이드시키고 이를 통해 국가 균형발전을 도모하여야 한다.진정한 지방분권을 위해서는 현지성과 보충성 원칙에 입각한 중앙정부와 지방정부 간의 획기적인 기능조정이 필요하다. 95년 전면적인 지방자치가 실시되었지만, 2013년 기준 법령상 4만6천5개 사무 중에서 국가사무가 3만1천161개(68%), 지방사무는 1만4천844개(32%)에 불과하며, 2000년부터 지금까지 사무의 지방이양 건수는 2천749건에 불과하다. 이는 중앙집권적 국정운영의 효율성에 대한 시대착오적인 사고, 중앙정부의 권한과 조직 축소에 대한 지속적인 설득과 적극적인 저항에 기인한 바가 크다.지방분권이 제대로 이루어지기 위해서는 자주재원 확충을 통한 재정의 자율성이 보장되어야 한다. 국가재정에서 지방세의 비중(23%)과 지방정부의 세출 비중(60%)의 큰 격차에서 알 수 있듯이, 그동안 지방분권이 중앙정부의 권한과 기능의 실질적 이양보다 보조 사업을 통한 의존 재원 이양 중심으로 이루어져 실질적 재정분권과는 거리가 멀었다. 재정개혁 또한 현재의 국민의 조세부담률과 중앙·지방 간 가용재원 배분비율을 변경하지 않는 재정 중립형 개혁으로 추진되어 실질적 지방재정 확충효과는 없었다.중앙정부와 지방정부 간 대등관계에 기반한 제도정비와 행정시스템 구축이 필요하다. 사무의 비중은 32%에 불과한데 재정지출의 비중은 60%를 차지하는 현재의 중앙정부 위주의 기능과 행정시스템의 재설계가 필요하다. 연방제 수준의 지방분권을 추진하겠다던 현 정부에서도 치매국가책임제를 주장하면서 지방정부의 재정 부담을 요구하고 과학관·연구시설 등 국가기관이나 국립시설에 지방정부의 재정 부담을 강요하고, 오히려 특별 행정관청의 권한은 점점 비대해지고 있다.그동안 대부분의 정부들이 지방분권 실천을 공약하고 추진해 왔다. 집권 초기에는 지방분권정책을 의욕적으로 추진하지만, 중앙정부의 권한과 재원 이양에 대한 관료들의 조직적인 저항과 지속적인 설득에 포획되어 지방분권정책은 형식적인 보여주기 식으로 정권과 함께 끝이 난다.이는 대통령의 중앙집권적 국정운영에 대한 유혹과 중앙 관료들의 조직적 저항에 기인한 바가 크다. 따라서 국가발전의 핵심동력으로서 지방분권의 가치를 공유하고 확산시키며, 중앙정부의 기능과 재원 이양에 대한 저항을 극복할 수 있는 대통령의 리더십이 무엇보다 중요하다.대통령 선거가 다가오고 있다. 4차 산업혁명시대에 다원화된 국민의 요구를 반영할 수 있는 실질적인 지방분권은 시대적 요청이며, 시대정신을 구현하는 기본원리다. 오랜 국정운영 시스템을 바꾸고 과도하게 집중된 중앙정부의 권한과 재원의 이양을 통하여 지방분권의 가치를 완성하기 위해서는 대통령의 리더십과 결단이 필요하다. "왜 대통령의 권한과 돈을 자치단체장에게 주어야 합니까?" 라는 달콤한 유혹과 조직적인 저항에도 흔들리지 않는 태산 같은 진중한 대통령을 기대해 본다. 
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    2021-10-24
  • 진정 지방을 생각하는 대통령후보 뽑아야
        이인선(대구시지방분권협의회 의장)               지난 8월27일 대구 중구를 끝으로 '2021년 찾아가는 구·군 분권 토크'가 막을 내렸다. 이 행사는 시민들에게 지방분권의 필요성을 알리고 공감대를 확산하기 위해 2016년부터 매년 대구지역 8개 구·군을 돌며 개최하고 있다.   대구는 전국에서 유일하게 광역자치단체인 대구시와 기초자치단체인 8개 구·군 모두 분권지원 조례와 분권협의회가 구성돼 있을 정도로 선도적인 인프라가 조성된 곳이다. 그래서 대구시분권협의회와 기초자치분권협의회가 분권 토트를 공동 개최할 수 있는 발판이 됐다.   올해는 자치분권위원회 김순은 위원장, 최상한 부위원장, 김중석 자치제도분과위원장 등 현 정부의 지방분권 정책에 관여한 분들이 대거 참석해 분권 추진현황에 대해 설명하고, 각 구군의 자치분권협의회 위원장들이 공동 패널로 참석해 지역의 고민과 요구사항을 전달했다.   어느 지역이라고 말할 것도 없이 행사 내내 엄격한 거리두기와 방역지침이 준수되었고 참석한 시민들은 끝까지 자리를 지키면서 지방분권에 대한 호응과 관심을 보였다. 올해 지방자치부활 30주년을 맞이했지만 아직도 지방자치를 체감하기엔 어려움이 있다는 공감대가 많았다.   특히 국토의 11% 정도 면적인 수도권에 국민의 50% 이상이 집중돼 있는 현실에 깊은 우려를 보였다.   우선 수도권은 인구집중으로 인한 혼잡비용이 증가해 몸살을 앓고 있으며, 비수도권은 젊은 인구 유출과 고령화로 지역 소멸의 위기에 직면하고 있다. 더 나아가 인구비례로 구성되는 국회의 특성상 수도권 중심의 입법으로 인해 지역은 더욱 고사 위기에 몰릴 것이란 우려가 크다.   이러한 문제를 해결하기 위해 지역거점 육성을 통한 적극적인 분산정책과 함께 지역의 자생력을 키울 수 있도록 지방분권체제로의 전환이 시급히 요구되는 것이다.   역대 정부마다 이러한 필요성을 인지하고 처음에는 강력한 지방분권을 약속했지만 결국 흐지부지 끝나고 말았다.   역대정부의 말뿐인 지방분권의 부진으로 인해 그동안 법률에 근거해 추진되던 지방분권의 한계가 드러나며 이제는 지방분권 개헌이 필요하다는 목소리에 힘이 실리는 분위기다. 헌법에 우리나라가 지방분권 국가임을 천명하고, 지방정부의 권한을 헌법으로 보장하자는 것이다.   특히 헌법에 자치조직권, 자치입법권, 자주재정권을 보장하고 중앙정부가 관리하는 단체의 성격이 강한 '지방자치단체'라는 명칭보다 '지방정부'로 바꿔 지방의 위상을 높여야 한다.   지방분권 개헌의 대표적인 해외 사례가 프랑스다. 유럽에서 대표적인 중앙집권 국가였던 프랑스는 2003년 지방분권 개헌을 통해 헌법에 프랑스는 지방분권 국가임을 선포하고 대대적인 지방분권 개혁을 단행하고 있다. 우리나라도 프랑스와 같이 지방분권 개헌을 통해 지역의 권한을 헌법에 보장하고 지역의 문제를 스스로 해결할 수 있도록 해야 시민이 체감할 수 있는 지방자치가 가능할 것이다.   지금은 대선의 계절이라 말할 정도로 많은 대통령 후보들이 공약을 쏟아내고 있다. 그 많은 정책공약 중 인구의 50%가 사는 지방사람의 먹고 사는 문제와 지방소멸에 대한 시원한 공약을 본적이 없다.   대통령 선거와 지방선거가 있는 내년은 우리에게 중요한 기회가 될 수 있다. 어느 후보가 당선된 뒤 지방분권을 강력하게 추진할 사람인지 살펴보고 뽑아야 한다. 지방분권과 균형발전이 지역민의 표를 얻기 위한 공수표가 되지 않도록 누가 지역을 생각하는 대통령과 단체장이 될 것인지 지역민의 현명한 판단이 필요하다.       이인선(대구시지방분권협의회 의장)
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    2021-09-11
  • 보충성의 원칙과 자치분권 2.0
      지방정부가 잘 이행할 수 있는 사안은 지방정부 스스로 결정할 수 있도록 하자는 ‘보충성의 원칙’은 우리가 추구해야 할 지방자치의 핵심 가치 중 하나이다.   생활과 밀접한 사무는 원칙적으로 시군구 사무로 하되, 시군구가 처리하기 어려운 사무는 시도가, 시도에서도 해결하지 못하면 국가에서 해결하는 것을 의미하는 보충성의 원칙은, 지방자치단체에 충분한 권한과 책임을 부여해야 한다는 의미인 동시에 주민과 가까운 단위에서 의사결정을 하는 걸 지향한다는 점에서 주민 주권과도 일맥상통한다.   지역의 문제는 현장과 가까울수록 더 잘 알기 마련이다. 이제는 보충성 원칙에 따라 주민과 가까운 곳에 더 많은 권한이 주어져야 한다. 보충성의 원칙을 구현하려면 지방자치와 분권원칙을 헌법에 명확하게 규정해 지방정부와 중앙정부를 대등한 관계로 인정하는 것이 필요하다. 행정안전부는 그 취지가 자치분권 2.0으로 구현될 수 있도록 많은 노력을 기울여 왔다.   지방자치법을 전부 개정해 사무배분의 원칙으로 보충성 원칙을 규정하고, 주민자치의 원리를 명시했다. 지자체가 더 많은 권한을 갖도록 제1차 지방일괄이양법을 통해 400여개 사무를 지방에 이양했으며, 제2차 지방일괄이양법도 준비 중이다.   2019년부터는 제ㆍ개정 법령이 보충성 원칙에 부합하는지 검토하는 ‘자치분권 사전협의제’를 운영하고 있고, 시군구가 지역 특성과 행정 수요에 걸맞은 사무를 스스로 처리할 수 있도록 권한을 부여하는 ‘시군구 특례제도’도 내년부터 시행한다. 또한 주민참여제도 활성화와 주민자치회, 지역공동체를 통한 주민 중심의 생활자치도 적극 추진 중이다.   이는 지방자치의 패러다임을 ‘단체 중심의 제도자치’인 ‘자치분권 1.0’에서 ‘주민 중심의 생활자치’인 ‘자치분권 2.0’으로 전환하고자 하는 노력의 일환이다. 더 나아가 실질적인 지방자치를 실현하기 위한 자주재원 확보를 위해 2단계 재정분권을 추진했고 5조원이 넘는 재원을 지방으로 추가 이양하도록 합의를 이루었다.         이러한 정책이 지방정부가 할 수 있는 일들을 최대한 스스로 해결하게 함으로써 분권의 의미를 살리고, 지역이 경쟁력을 갖추는 재도약의 토대가 되기를 기대한다.
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    2021-09-06
  • 손광영 안동시의회 의원 : 세계 각국의 칸나비스 정책
    [연재기고] 세계 각국의 칸나비스 정책⑩   손광영 안동시의회 문화복지위원회 위원장     이번 기고에선 세계 각국의 칸나비스 관련 법률 및 정책에 대해 소개하고자 한다. 아래 정보는 2020년 3월1일을 기준으로 한 상황이다.   브라질은 칸나비스의 기호용 사용을 금지한다. 의료 목적의 제조 및 수입을 하려면 보건규제국(Anvisa)의 승인을 받아 제한된 범위 내에서, 특히 난치성 뇌전증 아동의 부모를 위한 인신보호청원에 따라 일부 사람들에게만 재배와 사용이 허용된다.   캐나다에서 칸나비스는 의료 및 기호용으로 합법화되었다. 캐나다 보건부로부터 허가를 취득한 경우, 칸나비스의 씨앗이나 꽃, 추출물 등은 재배, 처리, 의료용 판매, 분석 및 테스트, 연구 등이 가능하다. 또한 비의료용 칸나비스 판매는 캐나다의 각 주와 영토에서도 허용된다. 단 온타리오, 캐나다 중부 및 서부 전역, 뉴펀들랜드 및 래브라도 지역에서 기호용 칸나비스 판매는 정부 소유의 허가된 소매업체 또는 정부 소유 법인에서만 가능하다.   중국의 경우 마리화나(THC 0.3% 이상)는 형법 등에서 엄격히 금지하지만 윈난성 및 헤이룽장 성에서는 산업용 칸나비스의 재배, 가공 및 판매를 허용하지만 기호용은 엄격히 금지한다. 길림성도 합법화를 준비하고 있다. 중국에서 헴프는 주로 섬유, 종이, 로프, 직물, 캔버스, 돛 및 건축 자재를 생산하는 목적으로 재배된다. 헴프의 뿌리와 잎은 가공하지 않고 전통한약에도 사용할 수 있다. 헴프의 특정 추출물(CBD)은 화장품에 사용될 수 있다. 현재 식용, 베이핑, 팅크, 의약품 또는 식품 첨가물에 CBD 또는 THC 추출물을 사용하는 것은 허용되지 않는다. THC 또는 CBD 추출물을 의료용으로 사용하는 것을 금지하는 법률은 없지만 현재 THC 또는 CBD가 포함된 의약품이 시장에 진입하도록 승인되지 않았다.   영국에서 칸나비스는 통제약물로서 소유, 공급, 생산, 수입 또는 수출하거나 재배하는 것은 불법이며, 기호용 칸나비스의 사용 또한 금지하고 있다. 의약용 칸나비스제품의 경우에 2018년 11월부터 종합의료협회(General Medical Council)의 특별등록 리스트에 등재된 임상의가 처방 할 수 있다.   독일에선 의료용 칸나비스만 합법화되며 기호용은 불법이다. 하지만 베를린 주정부는 특정 상황에서 성인에게 기호용 칸나비스를 사용하게 할 수 있는 파일럿 프로젝트를 논의하고 있다. 연방의약품 과 의료기기연구소(BfArM)로부터 각각의 라이센스를 취득한 경우 재배, 생산, 거래, 수입, 수출, 판매, 마케팅 및 구매가 허용된다. 그러나 독일에서 의료용 칸나비스의 재배는 공개입찰을 거친 기업만이 재배할 수 있다.   이탈리아는 일반적으로 대통령령에서 헴프를 마약물질로 정의해 개인은 형사책임을 져야 하므로 어떤 것도 허용되지 않는다. 그렇지만 예외 규칙에서는 피실험자가 보건부로부터 승인을 취득한 경우에는 헴프를 재배, 생산, 수입, 수출 및 기타 활동을 수행 할 수 있다.   슬로베니아는 칸나비스의 생산을 명시적으로 규제하고 있지만, 식품 및 산업 목적으로는 재배할 수 있다. 섬유생산, 동물사료 및 기타산업 목적을 위해서 헴프는 THC 함량이 0.2%를 초과하지 않아야 한다. 칸나비스는 불법이지만 의료용 커뮤니티는 성장하고 있다. 강력한 언론 홍보로 인해 슬로베니아 정부는 칸나비노이드를 2급(Class II) 불법약물로 재분류하여 칸나비노이드의 의학적 사용을 허용했지만, 의료용 칸나비스 꽃은 허용하지 않았다. 보건부는 의료용 칸나비스를 규제하고 있지만 새로운 법안을 제안하였는데 여기에 따르면 환자가 의사의 처방으로 꽃, 추출물 및 합성 칸나비스에 접근할 수 있도록 하지만 재배는 여전히 불법이다.   태국의 경우 2019년 2월에 의료용 칸나비스가 합법화 되어 의료, 과학 및 연구 개발에 한해 사용할 수 있다. 헴프는 2018년부터 산업용으로 사용이 승인되었다. 2018년 1월 5일 발효된 규정에 따라 산업용 및 의료용 헴프재배 라이센스를 취득 할 수 있다. 태국은 2018년 12월 동남아시아에서 의료용 마리화나를 합법화한 최초의 국가가 되었다.   우루과이는 허가를 받으면 칸나비스의 재배, 수확, 생산, 저장, 산업화, 상업적 유통, 수입 및 수출이 가능하다. 칸나비스 규정은 승인된 제품에 대하여 금지하지 않으며, 관리기관에서 승인한 제품은 화장품, 젤, 비정신성 칸나비스 및 약물이 추가 된 마테차가 포함된다.   미국의 캘리포니아주, 오레곤주, 워싱턴주 등은 칸나비스와 헴프의 재배, 가공 및 소매를 허용한다. 꽃, 식용, 증기유, 기타 유형의 기름 및 농축물은 모두 판매 및 소비가 허용된다. 캘리포니아주에서는 개인의료 요구에 필요한 만큼 칸나비스를 재배할 수 있는 반면, 비의료 재배자는 거주지 당 6주(오레곤 주는 4주)로 제한된다. 마찬가지로, 마리화나 신분증을 제시한 의료용 마리화나 환자는 칸나비스 및 칸나비스 관련 제품을 구매할 때 특정 세금을 지불 할 필요가 없다. 칸나비스 제품의 소매 판매는 허가된 소매점에서만 가능하다. 의료용 또는 기호용 칸나비스 판매장은 학교 근처에 있을 수 없으며, 어떤 지역에서는 칸나비스를 완전히 금지하는 것을 포함하여 자체 구역 제한을 제정할 재량권이 있다. 캘리포니아 주 전역에서 칸나비스는 수입 또는 수출될 수 없다. 헴프는 CBD와 같은 파생 상품을 포함하여 주 전체에 걸쳐 수입 및 수출 될 수 있다.   미국의 2018년 헴프농업법은 THC가 0.3% 이하인 헴프유래 CBD 제품을 연방에서 합법화했다. 그러나 미국식품의약국(FDA)은 그러한 제품이 포함된 식품, 음료 또는 화장품에 대한 승인을 하지 않았으며, 그러한 헴프유래 물질을 활용한 제품들을 건강상 이점이 있다고 홍보하면서 판매되는 것은 면밀히 조사할 것이라고 밝혔다.   미국에서 칸나비스 치료를 위해 인정되는 특정 의학적 상태는 주 또는 연방법에 따라 다르다. 현재 FDA는 어린이의 특정 유형의 발작 치료에 사용되는 CBD인 에피디올렉스만 사용을 승인하였다. 캘리포니아, 오레곤, 워싱턴 등 의료용 칸나비스를 합법화한 주에서는 암, 거식증(anorexia), 만성 통증, 뇌성마비(spasticity), 악액질(cachexia), 다발성 경화증, 뇌전증, 구역(nausea), 녹내장, 관절염, 편두통 등의 환자는 의료용 칸나비스를 사용할 수 있다.   기호용 마리화나를 구매할 때 캘리포니아주와 워싱턴주에서는 15%의 소비세, 8~10% 도시세, 7.25~11% 판매 및 사용세가 적용되며, 오레곤주에서는 17% 주소비세와 추가로 3%의 지방세가 부과된다. 의료용 마리화나 사용자는 칸나비스 및 칸나비스 관련 제품의 소매구매 시 판매 및 사용세를 지불할 필요가 없다. 미국에서는 아직 연방보험에 가입한 은행에서 칸나비스 관련 계좌를 개설할 수 없다. 캘리포니아주와 오레곤주 등에서는 신용협동조합에서 은행업무를 처리한다.         칸나비스 등의 규제물질 생산, 유통 및 소비는 각 국가에서 개별적으로 규제되고 있다. 한국을 비롯한 일부 국가에서는 여전히 칸나비스를 위험한 불법 물질로 간주한다. 한국은 칸나비스 및 칸나비스 제품에 대한 법적규제 때문에 칸나비스 산업에 참여하기 어려운 것이 현실이다. 세계 헴프생산국 10위권에도 들지 않던 미국이 2018년 헴프농업법 제정으로 2019년부터 세계 1위의 생산국이 된 것처럼, 한국도 헴프 관련 농업법에 대한 법적·제도적 개선이 시급하다고 할 수 있다. 헴프에 관한 대한민국 보건당국와 정치권의 관심이 어느 때 보다 크게 필요한 때이다.
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    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2021-05-24
  • 자치경찰위원회 여성참여는 시대적 가치다
        김순은 대통령소속 자치분권위원회 위원장     세계적으로 여성의 사회참여는 성평등의 구현 요인으로 평가받고 있다. 1991년 지방자치제 부활 이후, 우리나라 여성의 정치와 사회참여는 꾸준히 확대되었다. 문재인 정부는 국정과제로 실질적 성평등 사회 구현을 제시하고 2017년 11월 지방정부와 민간부문 여성참여 확산을 위해 '공공부문 여성대표성 제고 5개년 계획'을 발표하였다. 그 결과, 올해 3월에는 고위공무원, 지방 과장급 등 12개 분야에서 당초 목표치를 조기에 달성하였다.   특히 2019년에는 여성 참여가 부진한 경찰 분야에도 경감 이상의 여경 관리직 목표제가 도입되었다. 지난해에는 경찰대학·간부후보생의 남녀통합선발과 승진심사위원회에 여경위원의 참여의무화 등이 도입되어 실질적 성평등의 기반을 마련하였다.       문재인 정부가 핵심 국정과제로 추진한 연방제 수준의 자치분권 제도 개선도 대부분 제도화되고 있다. 지난해 12월 국회를 통과한 자치경찰법 개정에 따라 정부 수립 이후 처음으로 자치경찰법이 올해 1월 1일부터 시행되었다.   오는 7월 전국실시를 앞두고 최근 시·도별로 자치경찰제 실시를 위한 조례가 제정되고, 시·도자치경찰위원회 구성이 진행되고 있다. 개정된 경찰법에서는 시·도자치경찰위원회의 정원을 7명으로 하되, 특정 성이 10분의 6을 초과하지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다.   자치경찰제도는 주민의 치안수요를 국가와 지방이 협업 거버넌스를 구축하여 대응한다는 의미를 가지고 있다. 치안 업무 상당 부분이 여성·청소년 등 사회적 약자와 밀접하게 관련되어 있다는 점을 고려할 때, 여성적 관점의 치안체계와 서비스 공급이 절대적으로 필요하다. 이런 면에서 다른 어떤 위원회보다 시·도자치경찰위원회에 여성위원 참여는 매우 긴요하다. 양성평등기본법의 규정을 적용하면 위원회에 3명의 여성위원 참여가 필요하다.    문재인 정부는 각종 위원회 구성에서 여성참여 확대를 독려하여 왔다. 정부 위원회 9,000여 명 중 여성위원이 3,600여 명으로 43.2%의 높은 수치다. 반면, 현재 17개 시·도자치경찰위원회 여성위원의 위촉 상황을 보면, 2명 위촉할 예정인 시·도는 1개뿐이다. 1명 예정인 시·도가 7개이고. 남성 위원만의 구성이 4개이다. 5개 시·도는 아직 진행 중인 것으로 알려졌다.   이런 추세대로 시·도자치경찰위원회가 출범한다면 여성참여율은 10% 미만이 될 전망이다. 시·도자치경찰위원회 여성참여율이 법정비율에 가깝게 더 높아져야 시대적 가치를 반영하는 것이 될 것이다. 새삼 세계경제포럼이 지난 3월 발표한 '글로벌 성 격차 2021' 보고서에 우리나라 성평등 순위가 102위라는 사실에 마음이 무거워진다.
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    2021-05-10
  • 지방자치의 제2도약으로서의 자치분권2.0의 준비
    최진혁 대통령소속 자치분권위원회 정책자문위원장    우리나라는 정부수립 후 제헌헌법에 근거하여 자유민주주의의 징표인 지방자치제를 보장받았지만 정치권으로부터 정권유지나 국가행정의 능률성 도모를 위해 유보당했던 시련을 겪으면서 마침내 1987년 6.29 민주화 항쟁이후 제6공화국헌법(1987.10.27)에 따른 1988년 지방자치법 전부개정과 지방의회구성을 위한 일련의 법개정으로 지방민주주의의 보루인 지방의회(지방의원선거)를 다시 구성하게 하였다. 즉, 1961년 5.16군사혁명으로 중단된 지방자치제가 30년 만에 부활되는 역사적 사실 앞에 대한민국의 지방민주주의는 새로운 희망의 돛을 올리는 벅찬 기대감에 자유시민의 자긍심을 가질 수 있었다.    그로부터 흘러간 30년의 세월 속에, 지방의회의 재구성(1991년 3월 26일 기초의원선거, 6월 20일 광역의원선거)으로부터 다시 시작된 우리의 지방자치제도는 아쉽게도 지방민주주의의 근원으로서의 지방의회제도가 주민의 생활 속에 자리잡지 못하여 그들이 필요로 하는 민주주의의 훈련장으로서의 지방자치를 추구하지 못하였다. 결국 중앙정부와 정치가의 권력추구의 필요성에 의하여 그들의 정쟁게임 하에서 국가와 지방자치단체 중심의 지방자치(단체자치)를 시행하다보니 주민을 위한 진정한 지방자치(주민자치)와는 거리가 먼 제도로써 시행착오의 시기를 보내야만 했던 것이다.    이에 오늘날 여전히 중앙의 정치논리와 국가행정의 전문적 우위성에 입각한 효율적 행정논리에 따른 ‘중앙집권방식으로의 지방자치제’가 시행되고 있는 것이다. 여기에서 지난 30년의 지방자치제도가 불완전하였지만 외형적이나마 지방자치의 토대를 제공해 준 시기로(지방자치 1.0)로 해석해 볼 수 있다면, 이제 앞으로의 30년은 이를 교훈삼아 지방자치제도의 내실을 다지는 진정한 주민주도의 자치분권(지방자치 2.0)시대로 진전해 가야 할 당위성이 있다고 할 것이다.   이러한 배경에서 문재인정부(대통령소속 자치분권위원회)가 32년 만에 다시 지방자치제를 이제 온전히 주민의 손에 돌려주려는(주민중심의 지방자치 구현) 전면적이고 대대적인 지방자치법 전부개정(2020.12.9)과 75년의 국가경찰제를 자치분권에 맞도록 주민의 가장 가까운 곳에서 주민밀착형의 치안서비스(범죄예방, 생활안전, 여성청소년, 교통, 지역경비 등)를 담당할 자치경찰제도의 법제화를 단행하였다.    이는 행정안전부와 자치분권위원회가 2018년 제6회 지방자치의 날을 맞이하여 획기적인 주민주권 확립을 통해 실질적인 지역(지방)민주주의를 구현하고, 자치단체의 자율성을 확대하고 이에 상응하는 투명성과 책임성을 확보하며, 중앙과 지방의 관계를 협력적 동반자관계로 전환하고자 하는 취지에서 준비해왔던 것이다. 즉, 국가권력의 정당성은 국민에게 있음을 명백히 하는 국민주권설에 근거하여 지방정부의 자치권도 주민주권에 기초하여 지방자치단체의 의사를 결정하는 원동력으로 해석하였다.    따라서 실질적인 지방민주주의의 확립을 위해서 ‘주민참여에 기반한 지방자치’를 법목적규정에 명시하고 주민생활에 영향을 미치는 정책결정·집행과정에 참여할 수 있는 권리를 강화한 것이다. 이런 연유에서 주민자치원리를 강화하는 주민의 참여권 확대, 주민조례발안제도 도입, 주민소환 청구요건의 차등적 완화, 주민투표·주민소환 개표요건 폐지, 확정요건 도입, 주민투표로 기관구성 변경 가능 등의 규정을 개정 보완하고 있는 것이다.       다음으로 자치단체가 지역주민을 위해 보다 값싸고 양질의 행·재정서비스를 창출하고 배분하기 위해 지방의 자율성과 자기사무를 획기적으로 확대하였다. 즉, 사무배분기준으로 보충성, 불경합성, 자기책임성의 원칙을 규정하고 국가와 자치단체의 준수의무를 부과하였으며, 법령 제·개정시 사무배분 적정성, 자치권 침해여부 등을 사전적으로 검토하는 ‘자치분권 영향평가’를 의무화하였다.    또한 17개 시·도 행정수요 변화 등을 고려하여 기존 법정 부단체장 외에 특정분야전담 부단체장 1명을 필요시 조례를 통해 자율적으로 설치 가능하도록 하였다(조직운영 자율성 확대). 그리고 시·도지사권한이었던 시·도의회 사무직원에 대한 임용권을 시·도의회의장에게 부여하여 지방의회 사무처 인사운영의 독립성을 보장하게 하였고, 지방의회에 윤리특위설치를 의무화하여 책임성 확보를 꾀하고자 하였다.   마지막으로 국가와 자치단체와의 관계를 기존의 수직적 관계에서 수평적인 협력적 동반자관계로 재편하고 자치단체 상호간 협력을 활성화하고자 하였다. 이를 위해 대통령-시·도지사 간담회의 제도화를 모색하여 국가와 지방자치단체가 협력이 가능한 회의체 설치를 위한 법적 근거를 마련하였고, 자치단체장의 효율적인 리더십전이를 위한 단체장 인수위원회의 구성을 제도화하였으며, 교통·환경 등 광역적 행정수요에 효과적으로 대응할 수 있도록 다수 자치단체의 연합으로 구성하는 특별지방자치단체 설치·운영 등에 관한 법적 근거를 구체화하였다. 이외에도 자치단체간 공동·협력사무 활성화를 위해 행정협의회 설립절차를 간소화하였으며, 인구 100만 이상의 대도시에 별도의 특례시를 부여하고 추가적인 사무특례를 확대해 가도록 하였다.    이렇듯 또 다른 30년을 준비해야 하는 시점에서 문재인정부의 지방자치법 전부개정은 국가중심의 자치에서 주민중심의 자치로 제도설계를 다시 해야 한다는 지난 39년의 지방자치의 소중한 경험과 값진 교훈에서 출발하고 있다. 그런 배경에서 진정한 지방민주주의 실현을 위해 헌법이 보장하는 지방자치의 본질(헌법 제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다)을 이해하여 주민주권의 주민자치를 기반으로 지역주민의 참여와 국가와 지방자치단체간의 동반자적인 협력을 통해 지방자치단체의 역량을 강화하는 방향에서 그 해답을 찾고 있는 것이다.    여기에서 우리는 본질적인 주민중심의 자치분권의 논리가 무엇인지 고민하지 않을 수 없다. 그것은 바로 그동안 지역사회에서 국가의 의사가 직접적, 수직적으로 침투하는 비대화된 행정영역을 줄이고, 그동안 상대적으로 소외되었던 주민참여와 주민통제의 역할을 강화할 수 있는 자치의 영역을 키워나가는데 있다고 할 것이다. 지방자치의 존립근거가 되는 기관이자 주민의 대표기관인 지방의회의 존재이유(la raison d'être de l'assemblée locale)를 재확인하여 주민의 일상생활에 함께하는 기관으로 재탄생시켜야하는 절대적인 이유는 바로 여기에 있다.    자유민주주의 국가에서 지방자치제를 논의하면서 지방의회를 무시하거나 부정하는 일은 마치 “다리 없이 걷고자하는, 날개 없이 날고자하는” 헛된 바람으로 자치분권의 거대한 원동력을 차단하는 것과 같은 이치로 이해될 수 있음을 상기해 본다. 이와 함께 자유민주주의에 내재된 건전한 시민정신에 입각한 성숙한 시민의식이 뒷받침된 지역사회를 만들어가는 일이 무엇보다 중요할 것이다. 자기이익에만 급급한 소아적인 주민이 아니라 우리 지역 공동체를 위해 봉사하고 희생할 줄 아는 성숙한 시민의식을 가진 주민을 길러내야 하는 것이다.    국가나 지방정부가 주민을 위해 무엇을 해줄 것인가를 묻지 말고 주민이 국가나 지방정부에 무엇을 해 줄 수 있을 것인가를 물을 수 있어야 하는 것이다. 대한민국의 지방자치의 제2의 도약을 견인해내는 자치분권2.0의 당위성이 바로 여기에 있다. 
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    2021-03-27

실시간 오피니언 기사

  • 지방분권과 대통령의 리더쉽
    이상길 (전 대구시 행정부시장·여의도정책연구원 지방 분권정책위원장)     지방자치가 부활한 지 30년이 지나면서 성숙한 민주주의와 자생적 지역발전을 위한 많은 성과를 이루었지만 아직 갈 길은 멀다. 여전히 중앙집권식 국정운영방식으로 지방의 권한이나 재원의 사용은 제한되어 중앙정부와 지방정부 간 불균형은 심화되고 있다.그리고 국가주도발로 급속한 경제성장을 이룩했지만 수도권 중심으로 발전하여 지방은 경제·사회·문화적으로 소외되고 위축되어 왔으며, 급기야 저출생·고령화로 인해 일부 지역은 지방소멸의 위기에 직면해 있다.이러한 중앙집권적 정치경제체제와 국정운영방식이 유지된다면 장기적으로 경제적 기반 약화와 함께 국가경쟁력은 저하될 것이다. 1997년 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기 등을 겪으며 이를 확인할 수 있었으며, 2016년 극심한 정치적 혼란 속에서도 안정적인 대국민 행정서비스가 공급될 수 있었던 것은 어느 정도 지방자치가 정착되어 있었기 때문이다.그동안 지방자치가 정치적으로 전격 실시되면서 지방자치에 대한 감성은 풍부했으나, 실질적인 지방분권을 위한 중앙의 권한과 기능 이양을 위한 체계적인 접근과 노력이 부족했다. 이제 지방분권에 대한 냉정한 이성을 바탕으로 지방분권을 한 단계 업그레이드시키고 이를 통해 국가 균형발전을 도모하여야 한다.진정한 지방분권을 위해서는 현지성과 보충성 원칙에 입각한 중앙정부와 지방정부 간의 획기적인 기능조정이 필요하다. 95년 전면적인 지방자치가 실시되었지만, 2013년 기준 법령상 4만6천5개 사무 중에서 국가사무가 3만1천161개(68%), 지방사무는 1만4천844개(32%)에 불과하며, 2000년부터 지금까지 사무의 지방이양 건수는 2천749건에 불과하다. 이는 중앙집권적 국정운영의 효율성에 대한 시대착오적인 사고, 중앙정부의 권한과 조직 축소에 대한 지속적인 설득과 적극적인 저항에 기인한 바가 크다.지방분권이 제대로 이루어지기 위해서는 자주재원 확충을 통한 재정의 자율성이 보장되어야 한다. 국가재정에서 지방세의 비중(23%)과 지방정부의 세출 비중(60%)의 큰 격차에서 알 수 있듯이, 그동안 지방분권이 중앙정부의 권한과 기능의 실질적 이양보다 보조 사업을 통한 의존 재원 이양 중심으로 이루어져 실질적 재정분권과는 거리가 멀었다. 재정개혁 또한 현재의 국민의 조세부담률과 중앙·지방 간 가용재원 배분비율을 변경하지 않는 재정 중립형 개혁으로 추진되어 실질적 지방재정 확충효과는 없었다.중앙정부와 지방정부 간 대등관계에 기반한 제도정비와 행정시스템 구축이 필요하다. 사무의 비중은 32%에 불과한데 재정지출의 비중은 60%를 차지하는 현재의 중앙정부 위주의 기능과 행정시스템의 재설계가 필요하다. 연방제 수준의 지방분권을 추진하겠다던 현 정부에서도 치매국가책임제를 주장하면서 지방정부의 재정 부담을 요구하고 과학관·연구시설 등 국가기관이나 국립시설에 지방정부의 재정 부담을 강요하고, 오히려 특별 행정관청의 권한은 점점 비대해지고 있다.그동안 대부분의 정부들이 지방분권 실천을 공약하고 추진해 왔다. 집권 초기에는 지방분권정책을 의욕적으로 추진하지만, 중앙정부의 권한과 재원 이양에 대한 관료들의 조직적인 저항과 지속적인 설득에 포획되어 지방분권정책은 형식적인 보여주기 식으로 정권과 함께 끝이 난다.이는 대통령의 중앙집권적 국정운영에 대한 유혹과 중앙 관료들의 조직적 저항에 기인한 바가 크다. 따라서 국가발전의 핵심동력으로서 지방분권의 가치를 공유하고 확산시키며, 중앙정부의 기능과 재원 이양에 대한 저항을 극복할 수 있는 대통령의 리더십이 무엇보다 중요하다.대통령 선거가 다가오고 있다. 4차 산업혁명시대에 다원화된 국민의 요구를 반영할 수 있는 실질적인 지방분권은 시대적 요청이며, 시대정신을 구현하는 기본원리다. 오랜 국정운영 시스템을 바꾸고 과도하게 집중된 중앙정부의 권한과 재원의 이양을 통하여 지방분권의 가치를 완성하기 위해서는 대통령의 리더십과 결단이 필요하다. "왜 대통령의 권한과 돈을 자치단체장에게 주어야 합니까?" 라는 달콤한 유혹과 조직적인 저항에도 흔들리지 않는 태산 같은 진중한 대통령을 기대해 본다. 
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    2021-10-24
  • 도시(지자체)의 경쟁력
    윤대식 영남대 명예교수     최근 들어 지방도시의 쇠퇴와 인구유출이 심각한 문제로 대두되고 있다. 지방도시 스스로가 도시의 경쟁력을 키우기 위해 구체적이고 지속적인 노력을 해야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 왜냐하면 중앙정부의 국가균형발전에 대한 정책의지가 다소 영향을 미칠 수는 있겠지만, 기본적으로 시장경제원리가 작동하는 상황에서 기업의 입지와 인구이동을 국가가 강제할 수 없는 한계가 있기 때문이다.도시의 경쟁력 향상에 필요한 가장 중요한 인프라는 역시 교통 인프라다. 공항, 항만, 철도(도시철도 포함), 도로가 바로 그것이다. 이 가운데 요즘은 역시 공항이 핵심이다. 왜냐하면 우리 경제와 산업이 외국과의 교역과 인적 교류에 의존하고 있고, 여객과 화물의 항공수요가 가파르게 증가하고 있기 때문이다. 우리나라의 국제항공수요는 동아시아 국가들의 가파른 경제성장, 저비용항공사들의 급격한 성장과 항공시장 점유율 확대, 그리고 한·중·일 및 아세안 국가들의 항공시장통합(Open Sky)으로 향후 획기적으로 증가할 것으로 전망된다. 이렇게 될 경우 미래의 공항은 지금의 KTX 역이나 고속버스터미널과 같은 정도의 위상을 가질 것으로 보인다. 따라서 '반듯한 공항'이 주변지역에 있어 도시의 관문공항으로 활용될 수 있어야 하고, 개별 도시들은 공항과의 빠른 접근교통망을 확보해야 경쟁력을 가질 수 있다. 이를 위해 공항철도의 확충은 물론이고, 향후 상용화가 전망되는 도심항공교통(UAM: Urban Air Mobility)의 활용가능성을 대비해야 한다.도시는 인간의 삶과 경제활동을 담는 그릇이다. 도시의 인구규모는 도시가 먹여 살릴 수 있는 경제력에 의해 좌우된다. 따라서 도시공간은 그 도시의 산업생산을 효율적으로 뒷받침할 수 있어야 한다. 산업생산을 위한 도시공간의 조성에서 가장 핵심적으로 고려해야 할 요소는 집적경제(agglomeration economies)의 효율성을 높이는 것이다. 유사한 업종이나 산업연관관계가 높은 업종을 인접한 공간에 집적시켜 시너지 효과를 내는 것이 핵심이다. 이를 위해 개별 도시들마다 특화산업의 클러스터를 만들고, 클러스터 내에서 전문화된 지식과 기술을 쉽게 획득할 수 있으면서 협력과 경쟁, 그리고 혁신이 함께 일어날 수 있도록 생태계를 만들어야 한다.한편 삶의 공간으로서 도시가 경쟁력을 갖기 위해서는 시민들의 활동에 통행시간과 통행비용이 적게 드는 도시공간을 만드는 것이 무엇보다 중요하다. 2014년 파리시장에 취임한 안 이달고(Anne Hidalgo)는 파리시민들의 '15분 도시' 실현을 정책공약으로 제시하고, 자신의 공약을 실현하기 위해 주거지와 인접한 곳에 문화·체육·의료·상업시설의 배치를 추진하였고 2020년 재선에 성공하였다. 우리나라의 경우 지난 4월 있었던 재·보궐선거에서 여당의 서울시장 후보는 '21분 도시'를 공약으로 내세웠고, 부산시장 당선자는 후보시절 '15분 도시'를 공약으로 내세운 바 있다. 그 만큼 효율적인 도시공간의 조성이 현실적으로도 중요한 과제임을 알 수 있다. 따라서 효율적인 도시공간을 만들기 위해 직주근접, 혼합적 토지이용(mixed land use), 압축도시(compact city) 개발, 다핵분산도시(多核分散都市) 전환, 대중교통지향형 개발(TOD: Transit-Oriented Development)의 구체적 방안을 모색해야 한다. 이러한 노력을 통해 시민들의 통행시간과 통행비용을 줄이고, 궁극적으로는 에너지 소비를 줄이는 도시공간구조와 교통시스템을 구축하는 것이 도시의 경쟁력을 높이는 길이다
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    2021-10-02
  • 진정 지방을 생각하는 대통령후보 뽑아야
        이인선(대구시지방분권협의회 의장)               지난 8월27일 대구 중구를 끝으로 '2021년 찾아가는 구·군 분권 토크'가 막을 내렸다. 이 행사는 시민들에게 지방분권의 필요성을 알리고 공감대를 확산하기 위해 2016년부터 매년 대구지역 8개 구·군을 돌며 개최하고 있다.   대구는 전국에서 유일하게 광역자치단체인 대구시와 기초자치단체인 8개 구·군 모두 분권지원 조례와 분권협의회가 구성돼 있을 정도로 선도적인 인프라가 조성된 곳이다. 그래서 대구시분권협의회와 기초자치분권협의회가 분권 토트를 공동 개최할 수 있는 발판이 됐다.   올해는 자치분권위원회 김순은 위원장, 최상한 부위원장, 김중석 자치제도분과위원장 등 현 정부의 지방분권 정책에 관여한 분들이 대거 참석해 분권 추진현황에 대해 설명하고, 각 구군의 자치분권협의회 위원장들이 공동 패널로 참석해 지역의 고민과 요구사항을 전달했다.   어느 지역이라고 말할 것도 없이 행사 내내 엄격한 거리두기와 방역지침이 준수되었고 참석한 시민들은 끝까지 자리를 지키면서 지방분권에 대한 호응과 관심을 보였다. 올해 지방자치부활 30주년을 맞이했지만 아직도 지방자치를 체감하기엔 어려움이 있다는 공감대가 많았다.   특히 국토의 11% 정도 면적인 수도권에 국민의 50% 이상이 집중돼 있는 현실에 깊은 우려를 보였다.   우선 수도권은 인구집중으로 인한 혼잡비용이 증가해 몸살을 앓고 있으며, 비수도권은 젊은 인구 유출과 고령화로 지역 소멸의 위기에 직면하고 있다. 더 나아가 인구비례로 구성되는 국회의 특성상 수도권 중심의 입법으로 인해 지역은 더욱 고사 위기에 몰릴 것이란 우려가 크다.   이러한 문제를 해결하기 위해 지역거점 육성을 통한 적극적인 분산정책과 함께 지역의 자생력을 키울 수 있도록 지방분권체제로의 전환이 시급히 요구되는 것이다.   역대 정부마다 이러한 필요성을 인지하고 처음에는 강력한 지방분권을 약속했지만 결국 흐지부지 끝나고 말았다.   역대정부의 말뿐인 지방분권의 부진으로 인해 그동안 법률에 근거해 추진되던 지방분권의 한계가 드러나며 이제는 지방분권 개헌이 필요하다는 목소리에 힘이 실리는 분위기다. 헌법에 우리나라가 지방분권 국가임을 천명하고, 지방정부의 권한을 헌법으로 보장하자는 것이다.   특히 헌법에 자치조직권, 자치입법권, 자주재정권을 보장하고 중앙정부가 관리하는 단체의 성격이 강한 '지방자치단체'라는 명칭보다 '지방정부'로 바꿔 지방의 위상을 높여야 한다.   지방분권 개헌의 대표적인 해외 사례가 프랑스다. 유럽에서 대표적인 중앙집권 국가였던 프랑스는 2003년 지방분권 개헌을 통해 헌법에 프랑스는 지방분권 국가임을 선포하고 대대적인 지방분권 개혁을 단행하고 있다. 우리나라도 프랑스와 같이 지방분권 개헌을 통해 지역의 권한을 헌법에 보장하고 지역의 문제를 스스로 해결할 수 있도록 해야 시민이 체감할 수 있는 지방자치가 가능할 것이다.   지금은 대선의 계절이라 말할 정도로 많은 대통령 후보들이 공약을 쏟아내고 있다. 그 많은 정책공약 중 인구의 50%가 사는 지방사람의 먹고 사는 문제와 지방소멸에 대한 시원한 공약을 본적이 없다.   대통령 선거와 지방선거가 있는 내년은 우리에게 중요한 기회가 될 수 있다. 어느 후보가 당선된 뒤 지방분권을 강력하게 추진할 사람인지 살펴보고 뽑아야 한다. 지방분권과 균형발전이 지역민의 표를 얻기 위한 공수표가 되지 않도록 누가 지역을 생각하는 대통령과 단체장이 될 것인지 지역민의 현명한 판단이 필요하다.       이인선(대구시지방분권협의회 의장)
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    2021-09-11
  • 보충성의 원칙과 자치분권 2.0
      지방정부가 잘 이행할 수 있는 사안은 지방정부 스스로 결정할 수 있도록 하자는 ‘보충성의 원칙’은 우리가 추구해야 할 지방자치의 핵심 가치 중 하나이다.   생활과 밀접한 사무는 원칙적으로 시군구 사무로 하되, 시군구가 처리하기 어려운 사무는 시도가, 시도에서도 해결하지 못하면 국가에서 해결하는 것을 의미하는 보충성의 원칙은, 지방자치단체에 충분한 권한과 책임을 부여해야 한다는 의미인 동시에 주민과 가까운 단위에서 의사결정을 하는 걸 지향한다는 점에서 주민 주권과도 일맥상통한다.   지역의 문제는 현장과 가까울수록 더 잘 알기 마련이다. 이제는 보충성 원칙에 따라 주민과 가까운 곳에 더 많은 권한이 주어져야 한다. 보충성의 원칙을 구현하려면 지방자치와 분권원칙을 헌법에 명확하게 규정해 지방정부와 중앙정부를 대등한 관계로 인정하는 것이 필요하다. 행정안전부는 그 취지가 자치분권 2.0으로 구현될 수 있도록 많은 노력을 기울여 왔다.   지방자치법을 전부 개정해 사무배분의 원칙으로 보충성 원칙을 규정하고, 주민자치의 원리를 명시했다. 지자체가 더 많은 권한을 갖도록 제1차 지방일괄이양법을 통해 400여개 사무를 지방에 이양했으며, 제2차 지방일괄이양법도 준비 중이다.   2019년부터는 제ㆍ개정 법령이 보충성 원칙에 부합하는지 검토하는 ‘자치분권 사전협의제’를 운영하고 있고, 시군구가 지역 특성과 행정 수요에 걸맞은 사무를 스스로 처리할 수 있도록 권한을 부여하는 ‘시군구 특례제도’도 내년부터 시행한다. 또한 주민참여제도 활성화와 주민자치회, 지역공동체를 통한 주민 중심의 생활자치도 적극 추진 중이다.   이는 지방자치의 패러다임을 ‘단체 중심의 제도자치’인 ‘자치분권 1.0’에서 ‘주민 중심의 생활자치’인 ‘자치분권 2.0’으로 전환하고자 하는 노력의 일환이다. 더 나아가 실질적인 지방자치를 실현하기 위한 자주재원 확보를 위해 2단계 재정분권을 추진했고 5조원이 넘는 재원을 지방으로 추가 이양하도록 합의를 이루었다.         이러한 정책이 지방정부가 할 수 있는 일들을 최대한 스스로 해결하게 함으로써 분권의 의미를 살리고, 지역이 경쟁력을 갖추는 재도약의 토대가 되기를 기대한다.
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    2021-09-06
  • 문재인 정부 재정분권의 특징과 시사점
      유태현 남서울대교수      문재인 정부 재정분권은 내용, 추진 전략 등의 측면에서 이전 정부의 경우와 비교되는 차별성을 갖는다. 재정분권의 내용에서 보면 문재인 정부는 궁극적으로 중앙과 지방 간 재정체계를 혁신하여 변화된 상황을 반영한 발전적 지방재정시스템 구축을 지향했다고 할 수 있다.    물론 과거 정부도 그런 맥락과 취지를 갖고 재정분권을 추구했지만 문재인 정부에서 더욱 진전되고 개혁적인 접근을 따르려고 노력했음을 부인하기는 쉽지 않다.  문재인 정부가 이렇게 할 수 있었던 배경에는 그간 우리가 추진했던 재정분권의 경험과 학습효과가 밑거름으로 작용했고, 더불어 문재인 정부가 역대 정부보다 강력하게 재정분권 의지를 드러낸 점이 실행력을 배가시켰다고 하겠다.    이전 정부에서의 재정분권은 중앙의 조치(정책)에 따라 지방세입이 감소된 상황을 보전하는 성격을 띠었다. 이명박 정부에서 이루어진 2010년 지방소비세와 지방소득세 도입이 이에 해당하는 대표적인 재정분권 사례이다.   당시 2008년 글로벌 금융위기가 가져온 경기침체에 대응하기 위해 국세인 소득세와 법인세를 감면하면서 야기된 지방교부세 재원 규모 감소, 종합부동산세의 근간이었던 세대별 합산과세의 헌법 불합치 판결에 따른 부동산교부세 위축, 부동산거래세인 취득세와 등록세 인하로 발생한 지방세수 저감, 수도권 규제 완화에 대한 비수도권 불만 등을 감안하여 지방소비세와 지방소득세가 도입되었다고 할 수 있다.    반면에 문재인 정부의 재정분권은 중앙의 조치에 의해 지방의 세입이 줄었기 때문에 그것을 상쇄하기 위한 중앙과 지방 간 ‘주고받기식’과는 다르다. 그렇기 때문에 재정분권 조치 이전과 비교하여 지방세입(지방재원)의 순증을 이룩할 수 있었다.    문재인 정부의 재정분권은 중앙과 지방, 광역과 기초, 지방교육청 등의 관계를 종합적으로 고려하는 한편 지방세 확충이 초래하는 기타 재정제도 전반에 미치는 영향을 검토하는 접근을 했다는 점에서 이전보다 종합적이고 체계적이었다. 나아가 지방세입, 지방세출, 일반지방재정과 지방교육재정의 관계, 지방재정관리제도 등을 함께 테이블에 올려놓고 개선 또는 개편 방안을 검토하였고, 중앙과 지방뿐만 아니라 광역과 광역, 광역과 기초, 기초와 기초 등의 연대와 협력을 통한 재정시스템의 정비를 고민한 특징을 갖는다.   문재인 정부 재정분권은 전략 측면에서 과거 정부와 전혀 다른 방식을 따랐다. 문재인 정부는 출범 초기 국정과제 75(지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권)에서 재정분권을 추진함에 있어 국세-지방세 비율을 기존 8:2의 관계에서 7:3을 거쳐 장기적으로 6:4 수준까지 개선하겠다는 목표를 천명했다. 역대 어느 정부도 이런 접근을 하지는 않았다. 이와 같은 국세와 지방세 간 7:3 비율 실현 목표는 문재인 정부 재정분권 방안 모색의 기본전제로 영향을 미쳤다. 국세와 지방세 간 7:3 비율 설정은 재정분권의 개별 방안을 마련함에 있어 준거의 역할과 동시에 족쇄인 걸림돌이 되었다는 평가를 받는다.  역대 정부는 지방이 새롭게 맡아야 할 기능(사무)을 찾아내고, 그것을 지방으로 이양했을 때 그에 따른 수행에 필요한 재원을 어떻게 지원해야 하느냐에 초점을 맞춘 재정분권을 추진했다고 해도 과언이 아니다. 이는 그간 재정분권이 중앙과 지방 간 기능 내지 사무분권의 후행 조치로 이루어졌음을 의미한다. 그런데 문재인 정부는 역발상으로 재정분권을 먼저 실행하고 그것에 맞추어 중앙과 지방 간 기능 내지 사무를 조정하는 조치를 뒤에 했다.    구체적으로 재정분권 1단계를 보면 지방소비세의 세율을 기존 11%에서 21%로 10%p 인상(8.5조원)하는 결정을 확정하고, 그에 맞추어 국가균형특별회계상  지역자율계정에서 3.6조원 수준의 중앙정부 기능을 지방으로 이양하는 조치를 후속으로 진행하였다. 문재인 정부의 접근이 더욱 바람직했다고 단정할 수는 없겠지만 적어도 재정분권의 실행력을 높인 점은 분명할 것이다.    또 하나 주목할 사항은 재정분권을 위해 지방세를 확충하게 되면 그 특성상 지역 간 세수(세입) 격차가 발생할 수밖에 없는데, 이 문제를 재정분권 논의 단계에서 핵심 의제로 선정하여 논쟁하기보다는 지방세수 확충, 중앙정부 기능의 지방이양 방향 등 재정분권의 기본 틀만 결정하고, 그에 따른 파생과제는 관련 부문들이 협력해서 해결하도록 함으로써 소모적이고 비생산적인 대안 도출 과정을 최소화하려는 접근을 하였다.   문재인 정부 재정분권에서는 이전에 시도하지 않은 일반지방재정과 지방교육재정 간 관계 재정립을 다루었다. 이는 크게 주목할 진전이 아닐 수 없다. 과거의 재정분권 논의에서는 여러 사정 때문에 지방교육재정 분야는 심하게 말하면 언급조차 하지 못했다. 하지만 학령인구의 급감 등을 감안할 때 일반지방재정과 지방교육재정의 관계를 원점에서 점검하여 상호 협력하고 상생할 수 있는 운영 틀을 만드는 것은 더 이상 미룰 과제가 아닐 것이다.    문재인 정부의 재정분권 논의에서는 지방자치단체와 지방교육청이 함께 재원을 마련하여 공동사업을 추진하는 방안이 적극 검토되었다. 그런 검토의 실행이 혹여 차질을 빚더라도 향후 정부는 그런 논의를 이어 보다 현실적이며 바람직한 양자의 관계를 만들어나가는 일을 멈추어서는 안 될 것이다.    문재인 정부의 재정분권은 관련 부문 간 연대와 협력을 통해 상호 상생을 강조한 측면이 있다. 오늘날을 4차 산업혁명시대라고 하는데, 그 핵심 특징으로 무정형(無定形), 초연결, 융합 등이 지목된다. 이런 흐름이 앞으로도 이어질 것으로 본다면 문재인 정부의 재정분권이 주목한 관련 부문 간 연대와 협력을 기반으로 하는 재정운영체계의 모색은 시대흐름과 변화된 환경(여건)에 부합한다고 하겠다. 이는 차기 정부는 물론 그 이후 정부의 재정분권 방안도 관련 부문 간 연대와 협력을 기초로 하는 방식을 따라야 할 필요성이 큼을 시사한다.   재정분권은 특정 시기에만 요구되는 일회성 조치가 아니라 변화된 여건을 반영하여 지속적으로 이어나가야 할 영속적 과제이다. 문재인 정부의 재정분권은 공과(功過)를 동시에 내포하고 있다. 그런 가운데 바람직한 측면은 계승되어 발전되어야 할 것이며, 잘못된 접근은 반복되지 않도록 차단되어야 마땅하다. 차기 정부는 이런 측면을 면밀히 검토하여 우리나라 중앙과 지방 간 재정관계를 발전시키는 한편 지방재정시스템을 혁신하는 재정분권을 추진해야 할 것이다.
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    2021-08-03
  • 뉴노멀 시대, 분권형 미디어 정책으로 가야
      이화행 동명대 미디어커뮤니케이션학과 교수     지난해 초부터 본격화한 코로나19 팬데믹(세계적 대유행)이 지구촌 인류의 삶을 근본적으로 변화시키고 있다. 뉴노멀 시대는 모든 업종이 기존의 고정관념의 틀을 깰 것과 변화한 패러다임에 능동적으로 대처할 것을 강력히 요구하고 있다. 정치, 경제, 사회, 문화, 교육, 언론을 막론하고 포스트 코로나 시대는 모든 영역이 과거로부터 고착화한 관행의 틀들을 내려놓고, 원점으로 돌아가 존재의 본질을 재성찰하고 생존전략을 재설계하는 탈 고정관념의 시대가 되어야 한다.   특히 미디어 분야는 신문, 방송, 통신, 인터넷 융합의 가속화에 따라 글로벌 미디어 산업의 급속한 재편이 이루어지고 있다. 우리나라의 미디어 정책 역시 이에 대응하여 재설계되어야 한다. 현재의 국내 미디어 정책은 사실상 수도권 일극 체제의 판박이로서 자치분권에 역행하는 체제가 아닐 수 없다.   정부 기구인 방송통신위원회가 전국의 방송을 규제하는 현행 방식의 변화가 필요하다. 언론을 진흥하고 규제하는 기구의 수도권 편중화와 운영 체계도 새롭게 바꿔야 한다. 수도권 중심의 미디어 정책은 미디어를 통한 지역 여론의 다양성과 지역 문화산업의 발전을 저해하여 결국 지역의 미래를 어둡게 하는 근시안적 정책이다. 이는 시대 변화에 부합하지 않는다. 즉, 미디어 정책은 지역성과 다양성의 가치를 미디어 존재의 본질로 인식하고 지역분권을 통한 국가균형발전을 추동할 수 있는 방향으로 재수립되어야 한다.   지역분권형 연방국가인 독일의 신문산업은 철저히 지역 중심 구조이다. 독일신문발행인협회의 자료에 따르면, 2021년 1분기 기준으로 독일 전체 321개의 일간신문 가운데 308개가 지역신문이며, 전국지는 6개에 불과하다. 전체 1252만 부의 신문 판매부수 중에서 지역신문이 1020만 부를 차지한다. 독일은 도시의 규모에 상관없이 지역 여론의 다양성이 구현되고 있을 뿐만 아니라 지역의 언론산업이 활성화되어 지역 경제 발전에도 기여하고 있다. 지역분권을 통한 균형발전이 언론산업에서도 뿌리내리고 있다는 사실을 확인할 수 있다.   독일의 방송 정책 역시 관할 권한이 연방정부가 아니라 주정부에 부여돼 있는 지역분권형 구조이다. 16개의 주가 별도로 주에서 제정한 미디어법을 두고 있으며, 주미디어청이 주 소속 방송을 독자적으로 규제하는 분권형 구조이다.   총 9개나 되는 독일 공영방송사는 모두 지역에 소재하고 있으며, 각각 자체 채널을 운영함과 동시에 제1 공영방송인 ARD(채널 1번)를 공동으로 운영한다. 전국을 권역으로 하는 제2 공영방송 ZDF는 독일 남서부 지역 라인란트팔츠주에 위치한 인구 21만 명의 도시 마인츠에 소재하고 있다. 독일을 대표하는 양대 공영방송사 ARD와 ZDF가 수도 베를린에 두고 있는 시설은 소규모 스튜디오를 가진 지국뿐이다. 방송 분야에서는 수도 베를린조차 하나의 지역에 불과한 구조이다.   독일의 미디어 정책은 주정부와 연방정부에 의한 분권형 모델이 잘 구축된 사례라고 할 수 있다. 지역분권형 미디어 정책, 지역분권 속 협력 체제, 협업의 정신을 잘 보여 주고 있다. 우리나라 미디어 정책의 방향도 현재의 수도권 중심 체제를 탈피하고, 지방정부에도 권한을 넘기는 분권적 접근 방식으로 전환함으로써 국가균형발전의 정신을 살려야 한다. 미디어 규제 체제도 중앙집권적 체제에서 지역분권적 체제로 전환하여 각 광역 시·도에 미디어 정책 권한을 대폭 이양해야 할 것이다.   부산·울산·경남 지역의 행정 통합 논의가 활발해지고, 이와 동시에 부울경 메가시티 추진에 대한 공감대가 형성되고 있는 시점이다. 바로 지금이 자치단체 및 광역 단위의 미디어 정책 전환에 대한 논의를 시작할 적기인 것으로 보인다. 예를 들어 정치권이 내년 3월 9일로 예정된 대통령 선거를 앞두고 부산광역시 방송통신위원회나 부울경 메가시티 방송통신위원회, 또는 부산광역시 신문발전위원회와 같은 자치단체의 독자적인 언론 규제·진흥 기구 설치를 제안하고 논의의 장을 열어나간다면 지역분권과 국가균형발전이라는 측면에서 크게 환영할 만한 일이다.   지역 미디어의 존재 가치는 민주적인 지방자치를 실현하고, 지역 사회의 합의와 통합을 통해 공동의 연대감을 형성하는 데에 있다. 더 나아가서 지역 미디어는 지역 경제를 활성화할 뿐만 아니라 지역이 가진 고유의 문화적 가치와 전통을 창달하고 전승하는 데 기여한다. 뉴노멀 시대의 우리 미디어 정책은 수도권 중심주의라는 고정관념의 틀을 탈피하는 데에서 출발하여야 마땅하다. 지역에 대한 무관심이나 취약한 지역분권 마인드를 벗어나서 미디어 주권을 지역에 돌려주어야 할 것이다. 이를 위해서 앞으로 지역분권과 국가균형발전이 정책 수립의 핵심 키워드가 되어야만 하는 것이다.  
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    2021-07-02
  • 손광영 안동시의회 의원 : 세계 각국의 칸나비스 정책
    [연재기고] 세계 각국의 칸나비스 정책⑩   손광영 안동시의회 문화복지위원회 위원장     이번 기고에선 세계 각국의 칸나비스 관련 법률 및 정책에 대해 소개하고자 한다. 아래 정보는 2020년 3월1일을 기준으로 한 상황이다.   브라질은 칸나비스의 기호용 사용을 금지한다. 의료 목적의 제조 및 수입을 하려면 보건규제국(Anvisa)의 승인을 받아 제한된 범위 내에서, 특히 난치성 뇌전증 아동의 부모를 위한 인신보호청원에 따라 일부 사람들에게만 재배와 사용이 허용된다.   캐나다에서 칸나비스는 의료 및 기호용으로 합법화되었다. 캐나다 보건부로부터 허가를 취득한 경우, 칸나비스의 씨앗이나 꽃, 추출물 등은 재배, 처리, 의료용 판매, 분석 및 테스트, 연구 등이 가능하다. 또한 비의료용 칸나비스 판매는 캐나다의 각 주와 영토에서도 허용된다. 단 온타리오, 캐나다 중부 및 서부 전역, 뉴펀들랜드 및 래브라도 지역에서 기호용 칸나비스 판매는 정부 소유의 허가된 소매업체 또는 정부 소유 법인에서만 가능하다.   중국의 경우 마리화나(THC 0.3% 이상)는 형법 등에서 엄격히 금지하지만 윈난성 및 헤이룽장 성에서는 산업용 칸나비스의 재배, 가공 및 판매를 허용하지만 기호용은 엄격히 금지한다. 길림성도 합법화를 준비하고 있다. 중국에서 헴프는 주로 섬유, 종이, 로프, 직물, 캔버스, 돛 및 건축 자재를 생산하는 목적으로 재배된다. 헴프의 뿌리와 잎은 가공하지 않고 전통한약에도 사용할 수 있다. 헴프의 특정 추출물(CBD)은 화장품에 사용될 수 있다. 현재 식용, 베이핑, 팅크, 의약품 또는 식품 첨가물에 CBD 또는 THC 추출물을 사용하는 것은 허용되지 않는다. THC 또는 CBD 추출물을 의료용으로 사용하는 것을 금지하는 법률은 없지만 현재 THC 또는 CBD가 포함된 의약품이 시장에 진입하도록 승인되지 않았다.   영국에서 칸나비스는 통제약물로서 소유, 공급, 생산, 수입 또는 수출하거나 재배하는 것은 불법이며, 기호용 칸나비스의 사용 또한 금지하고 있다. 의약용 칸나비스제품의 경우에 2018년 11월부터 종합의료협회(General Medical Council)의 특별등록 리스트에 등재된 임상의가 처방 할 수 있다.   독일에선 의료용 칸나비스만 합법화되며 기호용은 불법이다. 하지만 베를린 주정부는 특정 상황에서 성인에게 기호용 칸나비스를 사용하게 할 수 있는 파일럿 프로젝트를 논의하고 있다. 연방의약품 과 의료기기연구소(BfArM)로부터 각각의 라이센스를 취득한 경우 재배, 생산, 거래, 수입, 수출, 판매, 마케팅 및 구매가 허용된다. 그러나 독일에서 의료용 칸나비스의 재배는 공개입찰을 거친 기업만이 재배할 수 있다.   이탈리아는 일반적으로 대통령령에서 헴프를 마약물질로 정의해 개인은 형사책임을 져야 하므로 어떤 것도 허용되지 않는다. 그렇지만 예외 규칙에서는 피실험자가 보건부로부터 승인을 취득한 경우에는 헴프를 재배, 생산, 수입, 수출 및 기타 활동을 수행 할 수 있다.   슬로베니아는 칸나비스의 생산을 명시적으로 규제하고 있지만, 식품 및 산업 목적으로는 재배할 수 있다. 섬유생산, 동물사료 및 기타산업 목적을 위해서 헴프는 THC 함량이 0.2%를 초과하지 않아야 한다. 칸나비스는 불법이지만 의료용 커뮤니티는 성장하고 있다. 강력한 언론 홍보로 인해 슬로베니아 정부는 칸나비노이드를 2급(Class II) 불법약물로 재분류하여 칸나비노이드의 의학적 사용을 허용했지만, 의료용 칸나비스 꽃은 허용하지 않았다. 보건부는 의료용 칸나비스를 규제하고 있지만 새로운 법안을 제안하였는데 여기에 따르면 환자가 의사의 처방으로 꽃, 추출물 및 합성 칸나비스에 접근할 수 있도록 하지만 재배는 여전히 불법이다.   태국의 경우 2019년 2월에 의료용 칸나비스가 합법화 되어 의료, 과학 및 연구 개발에 한해 사용할 수 있다. 헴프는 2018년부터 산업용으로 사용이 승인되었다. 2018년 1월 5일 발효된 규정에 따라 산업용 및 의료용 헴프재배 라이센스를 취득 할 수 있다. 태국은 2018년 12월 동남아시아에서 의료용 마리화나를 합법화한 최초의 국가가 되었다.   우루과이는 허가를 받으면 칸나비스의 재배, 수확, 생산, 저장, 산업화, 상업적 유통, 수입 및 수출이 가능하다. 칸나비스 규정은 승인된 제품에 대하여 금지하지 않으며, 관리기관에서 승인한 제품은 화장품, 젤, 비정신성 칸나비스 및 약물이 추가 된 마테차가 포함된다.   미국의 캘리포니아주, 오레곤주, 워싱턴주 등은 칸나비스와 헴프의 재배, 가공 및 소매를 허용한다. 꽃, 식용, 증기유, 기타 유형의 기름 및 농축물은 모두 판매 및 소비가 허용된다. 캘리포니아주에서는 개인의료 요구에 필요한 만큼 칸나비스를 재배할 수 있는 반면, 비의료 재배자는 거주지 당 6주(오레곤 주는 4주)로 제한된다. 마찬가지로, 마리화나 신분증을 제시한 의료용 마리화나 환자는 칸나비스 및 칸나비스 관련 제품을 구매할 때 특정 세금을 지불 할 필요가 없다. 칸나비스 제품의 소매 판매는 허가된 소매점에서만 가능하다. 의료용 또는 기호용 칸나비스 판매장은 학교 근처에 있을 수 없으며, 어떤 지역에서는 칸나비스를 완전히 금지하는 것을 포함하여 자체 구역 제한을 제정할 재량권이 있다. 캘리포니아 주 전역에서 칸나비스는 수입 또는 수출될 수 없다. 헴프는 CBD와 같은 파생 상품을 포함하여 주 전체에 걸쳐 수입 및 수출 될 수 있다.   미국의 2018년 헴프농업법은 THC가 0.3% 이하인 헴프유래 CBD 제품을 연방에서 합법화했다. 그러나 미국식품의약국(FDA)은 그러한 제품이 포함된 식품, 음료 또는 화장품에 대한 승인을 하지 않았으며, 그러한 헴프유래 물질을 활용한 제품들을 건강상 이점이 있다고 홍보하면서 판매되는 것은 면밀히 조사할 것이라고 밝혔다.   미국에서 칸나비스 치료를 위해 인정되는 특정 의학적 상태는 주 또는 연방법에 따라 다르다. 현재 FDA는 어린이의 특정 유형의 발작 치료에 사용되는 CBD인 에피디올렉스만 사용을 승인하였다. 캘리포니아, 오레곤, 워싱턴 등 의료용 칸나비스를 합법화한 주에서는 암, 거식증(anorexia), 만성 통증, 뇌성마비(spasticity), 악액질(cachexia), 다발성 경화증, 뇌전증, 구역(nausea), 녹내장, 관절염, 편두통 등의 환자는 의료용 칸나비스를 사용할 수 있다.   기호용 마리화나를 구매할 때 캘리포니아주와 워싱턴주에서는 15%의 소비세, 8~10% 도시세, 7.25~11% 판매 및 사용세가 적용되며, 오레곤주에서는 17% 주소비세와 추가로 3%의 지방세가 부과된다. 의료용 마리화나 사용자는 칸나비스 및 칸나비스 관련 제품의 소매구매 시 판매 및 사용세를 지불할 필요가 없다. 미국에서는 아직 연방보험에 가입한 은행에서 칸나비스 관련 계좌를 개설할 수 없다. 캘리포니아주와 오레곤주 등에서는 신용협동조합에서 은행업무를 처리한다.         칸나비스 등의 규제물질 생산, 유통 및 소비는 각 국가에서 개별적으로 규제되고 있다. 한국을 비롯한 일부 국가에서는 여전히 칸나비스를 위험한 불법 물질로 간주한다. 한국은 칸나비스 및 칸나비스 제품에 대한 법적규제 때문에 칸나비스 산업에 참여하기 어려운 것이 현실이다. 세계 헴프생산국 10위권에도 들지 않던 미국이 2018년 헴프농업법 제정으로 2019년부터 세계 1위의 생산국이 된 것처럼, 한국도 헴프 관련 농업법에 대한 법적·제도적 개선이 시급하다고 할 수 있다. 헴프에 관한 대한민국 보건당국와 정치권의 관심이 어느 때 보다 크게 필요한 때이다.
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    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2021-05-24
  • 자치경찰위원회 여성참여는 시대적 가치다
        김순은 대통령소속 자치분권위원회 위원장     세계적으로 여성의 사회참여는 성평등의 구현 요인으로 평가받고 있다. 1991년 지방자치제 부활 이후, 우리나라 여성의 정치와 사회참여는 꾸준히 확대되었다. 문재인 정부는 국정과제로 실질적 성평등 사회 구현을 제시하고 2017년 11월 지방정부와 민간부문 여성참여 확산을 위해 '공공부문 여성대표성 제고 5개년 계획'을 발표하였다. 그 결과, 올해 3월에는 고위공무원, 지방 과장급 등 12개 분야에서 당초 목표치를 조기에 달성하였다.   특히 2019년에는 여성 참여가 부진한 경찰 분야에도 경감 이상의 여경 관리직 목표제가 도입되었다. 지난해에는 경찰대학·간부후보생의 남녀통합선발과 승진심사위원회에 여경위원의 참여의무화 등이 도입되어 실질적 성평등의 기반을 마련하였다.       문재인 정부가 핵심 국정과제로 추진한 연방제 수준의 자치분권 제도 개선도 대부분 제도화되고 있다. 지난해 12월 국회를 통과한 자치경찰법 개정에 따라 정부 수립 이후 처음으로 자치경찰법이 올해 1월 1일부터 시행되었다.   오는 7월 전국실시를 앞두고 최근 시·도별로 자치경찰제 실시를 위한 조례가 제정되고, 시·도자치경찰위원회 구성이 진행되고 있다. 개정된 경찰법에서는 시·도자치경찰위원회의 정원을 7명으로 하되, 특정 성이 10분의 6을 초과하지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다.   자치경찰제도는 주민의 치안수요를 국가와 지방이 협업 거버넌스를 구축하여 대응한다는 의미를 가지고 있다. 치안 업무 상당 부분이 여성·청소년 등 사회적 약자와 밀접하게 관련되어 있다는 점을 고려할 때, 여성적 관점의 치안체계와 서비스 공급이 절대적으로 필요하다. 이런 면에서 다른 어떤 위원회보다 시·도자치경찰위원회에 여성위원 참여는 매우 긴요하다. 양성평등기본법의 규정을 적용하면 위원회에 3명의 여성위원 참여가 필요하다.    문재인 정부는 각종 위원회 구성에서 여성참여 확대를 독려하여 왔다. 정부 위원회 9,000여 명 중 여성위원이 3,600여 명으로 43.2%의 높은 수치다. 반면, 현재 17개 시·도자치경찰위원회 여성위원의 위촉 상황을 보면, 2명 위촉할 예정인 시·도는 1개뿐이다. 1명 예정인 시·도가 7개이고. 남성 위원만의 구성이 4개이다. 5개 시·도는 아직 진행 중인 것으로 알려졌다.   이런 추세대로 시·도자치경찰위원회가 출범한다면 여성참여율은 10% 미만이 될 전망이다. 시·도자치경찰위원회 여성참여율이 법정비율에 가깝게 더 높아져야 시대적 가치를 반영하는 것이 될 것이다. 새삼 세계경제포럼이 지난 3월 발표한 '글로벌 성 격차 2021' 보고서에 우리나라 성평등 순위가 102위라는 사실에 마음이 무거워진다.
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    2021-05-10
  • 지방분권 없는 지방자치는 고물 없는 찐빵이다!
    "지방분권은 지방자치의 핵심 요소이다. 분권은 민주주의의 기본원칙이기 때문에 반드시 실현되어야 한다. 우리는 지난 역사를 통해 권한의 집중은 필연적으로 부패를 낳게 된다는 것을 경험했다."     "지방분권은 권력자의 욕구를 억제해 중앙집권화되는 것을 방지하고, 지역의 특수성에 맞는 지방행정 구현으로 주민의 삶의 질을 향상시킨다"     "지방자치단체와 지방의회 간 견제와 협력이 조화를 이루어야 한다. 지금까지는 강한 시장, 약한 의회로 운영이 되었지만 앞으로는 강한 시장, 강한 의회로 성장시켜야 한다."   자치분권의 중요성을 강조하고 있는 권기창 안동대교수   공자는 ‘삼십(三十)’을 ‘이립(而立)’이라고 하며, 30세가 되면 ’스스로 바로 선다‘고 하였다. 이립(而立)이란 단순히 '스스로 선다'는 의미의 자립(自立)이 아니라 ’이치를 깨달으며 이룬다'는 뜻의 ‘성립(成立)’일 것이다. 풀뿌리 민주주의의 상징인 지방자치가 부활된 지 30년이 흘렀다. 이로써 지방자치제도 삼십(三十)이 되어 뜻한 바를 이루며 제대로 바로 설 때가 되었다.   우리나라의 지방자치는 헌법에 근거한다. 헌법 제8장 제117조 1항에 따르면 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 했고 제118조 1항에 지방의회 설치를 규정했다.    이를 근거로 임명직 단체장에서 선출직 단체장으로, 지방의회 구성을 통해 정치적 민주화를 달성하는 과정에 있으며, 친환경무상급식, 주민참여예산제, 정보공개 등 주민의 삶에 실질적인 변화를 가져오는 정책의 실현으로 지속적인 발전을 하고 있다.    그러나 지방자치는 권한과 예산의 독립이 없는 형식적인 수준에 머물러 있고, 급기야 지방소멸이라는 거대한 파도 앞에 지방자치는 한낱 물거품이 될 위기에 직면하고 있다. 지방이 소멸하면 중앙도 없고, 지방자치는 의미가 없어진다.    지방분권은 지방자치의 핵심 요소이다. 분권은 민주주의의 기본원칙이기 때문에 반드시 실현되어야 한다. 우리는 지난 역사를 통해 권한의 집중은 필연적으로 부패를 낳게 된다는 것을 경험했다.   지방분권은 권력자의 욕구를 억제해 중앙집권화되는 것을 방지하고, 지역의 특수성에 맞는 지방행정 구현으로 주민의 삶의 질을 향상시킨다. 또한 중앙정부의 과도한 부담을 완화시켜 업무에 전념할 수 있도록 효율성을 확보한다. 각 지방정부는 독자적인 판단에 따라 다양한 정책을 시도할 수 있고, 이로 인해 지방간 경쟁을 유발하여 모두가 잘사는 대한민국으로 거듭날 수 있다.   이와 같은 시대적 상황을 반영하여 주민 중심의 지방자치를 통한 주민의 삶의 질 향상과 지역혁신, 창의성이 국가 발전으로 이어질 수 있도록 최근 지방자치법이 개정되었다. 주민참여 및 자치단체의 자치권을 확대, 지방의회의 자율성과 책임성을 강화, 지방의원의 정책보좌관제 도입, 자치경찰제 도입, 국가사무 지방이양 등을 주요 골자이다.   그러나 이러한 노력이 지방자치의 핵심인 지방분권의 문제를 해결할 수 있는지 의문이다. 지방자치의 궁극적인 목적은 주민의 삶의 질 향상이다. 주민이 없는데 주민의 삶의 질을 향상한다는 것은 어불성설이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지방분권이 이루어져야 한다. 분권 없는 지방자치는 고물 없는 찐빵과 같다.   지방분권이라는 것은 중앙정부에 집중되어 있는 권한과 재정을 지방정부로 이관하여 지방의 책임 하에 스스로 결정하고 집행하라는 것이다. 우리나라의 지방분권 수준을 살펴보면 안타깝게도 다음과 같다.   첫째, 자치사무는 국가사무와 지방사무가 7:3으로 국가사무가 압도적으로 많다. 지방정부는 지방의 고유한 사무를 처리하기 보다는 국가의 기관위임사무와 단체위임사무를 처리하고 있다. 이러한 상황에서 발생하는 문제를 해결하기 위해서는 국방, 안보, 외교, 사법 등 국가의 존립에 필요한 사무와 전국적인 통일을 기해야 하는 사업 등 중앙정부가 직접 해야 할 일을 제외하고 지방으로 이양하여야 한다.    일을 지방이 하고 있는데 권한을 국가가 가지고 있다는 것은 논리적 모순이다. 권력 집중이 부패를 양산한다는 것을 인식해야 한다. 또한 권한만 이양할 것이 아니라 책임도 이양해야 권한 이양에 따른 문제점을 보완할 수 있다.     둘째, 자치 재정은 세입 기준으로 보면 국세와 지방세의 비율이 8:2로 지방세 수준이 매우 낮지만, 세출 기준으로 보면 4:6 수준으로 지방의 지출이 높다. 재정분권 없는 지방분권은 현실적으로 불가능하다. 그러나 중앙정부에서는 재정분권에 관해 지극히 소극적이다. 국세와 지방세의 조정과 인구와 면적을 기준으로 재정분권이 이루어져야 한다. 지방분권은 시대의 흐름이다. 그러나 그 이면에는 중앙집권적 사고가 깊이 뿌리 박혀 있기 때문에 실질적 분권이 이루어지지 않고, 중앙집권적 사고 하에 형식적 지방분권만 강조하고 있는 현실이 안타깝다.   셋째, 자치입법은 지방의회에서 조례를 제정할 수 있지만 대부분 법령의 범위 안에서 조례 제정을 허용하고 있고, 지역의 실정에 맞는 맞춤형 조례를 제정하는데 많은 한계가 있다. 지역은 인구의 규모나 도시지역, 농촌지역, 산촌지역, 어촌지역 등 특성이 다양함에도 불구하고 토지의 이용과 관련해서 상위법에 저촉이 되어서 차별화된 조례를 만들지 못한다.   예를 들어 농림지역 마을에는 미술관 박물관 등의 문화 시설이 들어 설 수 없다. 농촌마을은 대부분 농림지역인데 이를 간과하고 상위법의 획일적인 기준을 적용하고 있다. 농촌주민의 삶의 질 제고와 문화 향유를 고려하지 못한 까닭이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 형식적입 입법권이 아니라 주민이 원하는 실질적인 입법권이 보장되어야 가능할 것이다.   넷째, 자치조직을 살펴보면 지방정부는 대통령령으로 정한 지방자치단체의 행정기구와 정원 기준에 따라 지방의 행정기구와 공무원을 둘 수 있어 자율권이 전혀 없다. 조직의 자율성 보장을 위해 조례로 제정을 하면 부단체장을 한 명 더 둘 수 있고, 인구 500만 이상은 두 명까지 둘 수 있도록 했다. 그러나 이것은 형식적인 것에 불과하다. 자율성을 보장하기 위해서는 지역의 특성에 맞게 조직을 탄력적으로 운영할 수 있도록 권한을 지방정부에게 넘겨주어야 한다.   자치분권이라는 미명하에 진정한 자치분권은 없고, 형식적인 자치분권만 존재하는 것이 우리의 현실이다. 예를 들어보면 지방자치의 일환으로 자치경찰제도가 도입되었다. 국가경찰과 지방경찰을 분리하는 이원화 모델을 수십 년간 논의했으나 국회에서 폐기되었다.    최근 자치경찰의 별도 조직 없이 시·도경찰위원회가 생활안전, 여성, 청소년, 교통문제에 국한해서 시·도경찰청장을 지휘하고 있어 당초의 목적에서 변질되었다. 지방자치, 자치분권 실행이라는 취지로 만들어진 자치 경찰은 국가경찰과 지방경찰의 업무의 혼선으로 많은 문제가 발생할 것이라는 우려가 있다.   이상과 같이 살펴보았듯이 지방자치를 위한 자치분권은 형식적이다. 현재 중앙정부에서 수립한 자분분권 계획이 실행된다고 해도 진정한 지방자치 실현, 지방 소멸의 문제를 방지하는데 한계가 있다. 자치사무, 자치재정, 자치입법, 자치조직문제를 정비하는 것도 중요하지만, 더욱더 중요한 것은 지방에서 사는 것이 중앙에서 사는 것 보다 만족도가 높아질 수 있도록 시스템을 하나씩 점진적으로 바꾸어야 한다.   지방의 소멸은 수도권의 집중으로 이어져 주택, 환경, 교통 등 많은 문제를 야기한다. 이를 해결하기 위한 방안으로 아파트 공급 확대 정책을 펴고 있으나 근본적인 대책이 되지 못한다.   문제 해결을 위해서는 수도권의 인구를 지방으로 분산시켜야 하며, 이를 위해서는 중앙정부와 지방정부의 공공 노력이 필요하다. 중앙에서는 모든 권한과 예산을 지방으로 이양하여야 한다. 권한과 재정 이양 없는 지방분권, 지방자치는 허공의 메아리와 같다. 사회, 경제, 문화, 의료 등의 혜택을 지방에서도 제대로 누릴 수 있어야 한다.   가령 국회의원을 인구 중심으로 선출하다보니 수도권에 비해 지방은 국회의원 수가 턱없이 적다. 정치를 하려면 서울로 가야하는 현실을 부정할 수 없다. 인구와 면적을 기준으로 국회의원을 선출 하는 등 서울과 지역이 균형을 이룰 수 있게 해야 한다.    대학의 경우도 마찬가지이다. 인서울 출신이어야 일명 출세를 할 수 있다. 그렇지 않으면 상대적으로 양질의 일자리를 구하기 어려운 것이 현실이다. 이와 같은 문제를 해결하기 위한 대안으로 기업에서는 지역의 인재를 채용하기 위해 지역인재선발제를 시행하고 있다.    생각을 꾸어 보자. 대부분 지역인재를 선발하고, 수도권 인재를 할당하는 정책을 펼치자. 또한 지방도 양질의 의료와 문화 혜택이 가능하게 해야 한다. 이러한 근본적인 변화 없이 지방소멸을 막는다는 것은 불가능한 일이다. 지방의 소멸은 지방만의 문제가 아니라, 중앙의 문제라는 것은 잊으면 안 된다. 지방이 소멸하면 중앙도 소멸한다.   더불어서 지방의 역량도 강화해야 한다. 지방정부 자체도 수도권의 인구 집중을 부추긴다. 지역 고등학교에서 수도권 대학에 많이 진학하면 명문 고등학교로 인정해 주고 장학금과 함께 기숙사비까지 지원해 준다. 정작 지역 대학 학생들에게는 무관심으로 대응한다.   또한 지방자치단체와 지방의회 간 견제와 협력이 조화를 이루어야 한다. 지금까지는 강한 시장, 약한 의회로 운영이 되었지만 앞으로는 강한 시장, 강한 의회로 성장시켜야 한다.   모든 일은 사람이 하는 것이다. 이제 주민의식도 바뀌어야 한다. 지역이 지속가능하기 해서는 훌륭한 지도자를 선택해야 한다. 당리당략. 학연 지연에 의해서 지도자를 선출할 것이 아니라, 지역을 위해 일할 능력 있는 지도자를 선출해야 한다. 어떻게 지도자를 선출할 것인지에 대해 심도 있는 고민이 필요하다. 지도자에 따라 그 지역의 희망이 생기고, 미래가 달라지기 때문이다.   정치도 지방분권이 이루어져야 한다. 국회의원은 정당정치가 기본이 되어야 하지만, 지역단체장과 의원은 정당정치에 예속시켜서는 안 된다. 지방자치법에는 주민투표를 통한 지방자치단체장 선출방법, 자치단체의 기관구성 형태 등을 지역 여건에 맞게 정할 수 있도록 근거를 마련하고 있다.   수십 년 간 지방 자치분권에 대한 문제가 제기되어 왔지만 개선이 되지 않고 있다, 가장 근본적인 이유는 중앙집권적 사고방식이다. 이제 시대가 변했다. 이번 서울, 부산시장 선거도 지역발전에는 관심이 없고 정권심판론과 함께 네가티브로 일관된 선거였다. 성찰과 반성이 있어야 할 것이다.
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    2021-04-27
  • 지방분권으로 희망의 30년을 연다
    정천락 대구시의원     30세를 달리 일러 이립(而立)이라 한다. 기초가 확립되었다는 뜻이다.   올해, 지방자치는 이립의 나이를 맞이했다. 그간 지방자치는 그 기초를 확립했다고 할 수 있을까?   우리나라는 헌법에 중앙집권적 통치 구조를 규율하면서도, 제8장에 지방자치의 시행을 정한 이원적 통치 구조를 갖고 있다. 이러한 통치 구조를 규정한 헌법의 목적은 중앙과 지방의 견제와 균형을 통한 협치의 달성이라 할 수 있다.   하지만 지방자치는 홀대받아 왔다.   제헌헌법에 따라 1949년 지방자치법이 제정되고, 이를 근거로 1952년 최초의 지방선거가 실시되었지만, 1961년 5·16군사정변으로 지방자치는 30년간 실질적으로 폐지된 채 그 명목만 유지해 왔다.   그러다 1987년 헌법 9차 개정과 함께 1991년 3월 26일 기초지방자치단체 의원을 뽑는 지방선거가 시행되며, 1961년 이후 30년 만에 지방자치가 부활되었다.   그리고 올해는 다시 부활한 지방자치가 30주년을 맞이한 해이다. 하지만 '이립'이란 나이가 무색하게 지방자치는 이제 갓 걸음마를 뗀 수준에 불과하다.   여전히 조세편성권과 지방입법권, 조직구성권은 법률로 제한되어 있으며, 지방은 중앙정부 부처의 수권 범위 안, 즉 중앙 부처가 허락하는 범위 안에서만 자율을 가질 수 있다. 결국, 지방은 여전히 중앙 부처의 하위 행정기관을 벗어나지 못하고 있는 것이다.   다행인 것은 지난해 12월, 지방자치법이 30년 만에 전부개정되며 주민의 자치권이 확대되고 지방의회의 운영이 독립되는 등 자방자치 발전을 위한 발판이 마련됐다.   개정된 법률을 바탕으로 시민의 행복과 지역의 발전을 위해, 앞으로의 지방자치 30년을 성공적으로 이끌어가는 데 필요한 몇 가지를 제시하고자 한다.   먼저 정책은 설계 시 미래 사회의 발전과 그 향방을 우선 고려해야 함을 잊지 말아야 한다.   우리 사회는 다양성이 근간인 사회가 되어가고 있으며, 기술을 바탕으로 한 초연결사회로 나아가고 있다.   지역 주민의 니즈도 다양해지고 있으며, 그에 따른 정책 참여 또한 활발해지고 있다. 따라서, 현재와 같이 중앙이 지역 간의 차이를 고려하지 않고 일률적으로 하나의 정책을 구성해 전국에 동일하게 적용하는 식의 정책 설계는 미래 사회에서는 탄력성 측면에서 점차 그 한계를 드러내게 될 것이다.   따라서 미래 사회에서의 정책 적응성을 높이기 위해서는 지역의 다양성 보장과 참여를 담보하기 위한 자치단체 중심의 정책을 설계해야 한다.   즉, 자치단체가 그 지역에 적합한 정책을 구성하고 집행할 수 있도록 해야 한다는 것이다.   우선은 지방이 정책을 자유롭게 구성하고 집행할 수 있도록 법적·재정적 근거가 마련되어야 한다. 이를 위해 재정 및 예산 관련 법령 개정을 통한 지방의 세정 운용 능력 확대가 필요하며, 동시에 실질적인 국세 대 지방세 균형이 이뤄지도록 해야 한다.   중앙은 과거와 같이 지방을 하위 행정기구의 하나로 여겨서는 안 되며, 독립적인 정책기관으로서의 관계를 맺어가야 한다.   현대 민주주의의 주권자는 국민이며, 국가는 국민의 행복을 위해 존재한다. 그리고 국민의 삶이 다양해진 만큼, 지방자치의 확대를 통해, 국민의 생활과 더욱 밀접한 곳에서 정책이 구성되고 시행되도록 해야 한다.         지방자치의 과거 30년은 비록 걸음마를 떼는 데 그쳤으나, 앞으로의 30년은 지방자치제가 유아기를 넘어 스스로를 결정하고 행동하는 진정한 성인의 모습을 갖추는 시기가 될 것을 기대해 본다.
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    2021-04-14
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