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기사입력 : 2022.03.23 13:17
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‘선진 자치분권 안동시의회 정립은?’ <1>

 

안동시의회와   ‘지방분권 2.0시대’ (1)

 

◆ 30여 년의 발자취, 경북북부권 중심축이 될 안동시의회


안동시의회 자른것.jpg
30년을 훌쩍 넘기는 역사를 간직한채 올해부터 본격 개시되는 '자치분권20 시대'룰 맞이하고 있는 안동시의회 전경

 

 

안동시의회가 맞이하는 2022년 임인년 올해는 여러 가지로 의미 있는 한 해가 될 전망이다. 올해는‘지방분권 2.0시대’의 원년이다. 주민참여 확대, 지방의회 역량 강화와 책임성 확보, 지방자치단체 행정 효율성 강화 등 획기적 자치분권 확대를 내용으로 하는 <지방자치법 전부개정법률안>이 지난해 국회본회의에서 의결됨과 동시에 국무회의를 통과, 올해부터 그야말로‘지방분권 2.0시대’가 열리게 됐다.

 

안동시의회도 경북도청 이전과 함께 ‘웅도’ 경북의 새 시대를 열어간 지도 벌써 6년째를 맞이하고 있다. 이와 함께 도청소재지로서의 안동시의회는 장기적으로 그에 상응하는 위상 등 새로운 전환기를 맞고 있는 셈이다. 특히 신도청이 6년 전 대구시대를 마감하고 정신문화의 수도 안동으로 이전함으로써 안동시의회는 명실상부한 도청소재지 의회로서 경북북부권의 새로운 발전 축을 만들고 있다. 1991년 4월15일 초대 안동시‧군의회가 개원, 지금까지 강산이 세 번 변할 만큼 역사의 발자취를 쌓아가고 있다. 1995년 1월 1일부로 안동시와 안동군이 통합되면서 1월 5일부터는 통합 안동시의회로 발족, 개원 이후 지금까지(2022년 3월 현재) 8대까지 이어오고 있다. 현재 8대 안동시의회는 24개 읍‧면‧동을 8개 선거구로 조정, 선거구별 2명으로 선출된 16명의 지역구의원과 비례대표 2명을 포함해 18명의 의원을 선출했으며 의회운영위원회, 문화복지위원회, 도시경제위원회 등 3개의 상임위를 두고 있다.

 

안동시의회는 8대에 이르기까지 여느 기초의회와 마찬가지로 집행부에 대한 감시 및 견제와 협력의 묘를 살리기 위해 끓임 없이 노력하고 있다. 시민들로부터 신뢰받는 모범의회, 전문성 제고로 정책개발 및 대안을 제시하는 정책 의회, 시민과 함께 호흡하는 열린 의회, 서민경제와 복리 증진에 소홀함이 없는 민생의회 등을 기치로 내 걸고 의정활동을 수행해 오고 있다. 한 마디로 압축하자면 그야말로 균형의회로 압축되는 하나의 커다란 명분과 철학을 담고 다짐해온 기치들이다. 그러나 이러한 다짐과 노력이 모두 결실로 이어진 것은 아니다. 고비마다 이어진 시민의 칭찬과 매서운 질타의 반복이 그것을 생생하게 말해주고 있다. 안동시민들이 안동시의회에 거는 기대와 애정이 그만큼 크다는 것이고 한 걸음씩 나아 가고 있음을 방증하는 것이다.

 

2022년 올해는 8대 안동시의회가 6월 30일 자로 마감되고 9대 안동시의회가 개원되는 해다. 그러나 앞서 언급했지만, 올해는 무엇보다‘지방분권 2.0시대’가 본격적으로 시작되는 해이기도 하다. 우리나라의 모든 기초지방자치단체와 기초의회가 예외가 될 수 없지만, 정신문화의 수도이자 도청소재지 기초의회인 안동시와 안동시의회가 가지는 의미는 각별할 수밖에 없다.

 

◆ 자치분권의 실질화! ‘자치분권2.0 시대’본격 개막

 

30년 전 시작된 지방자치1.0은 지방자치의 부활이 중요했기 때문에 질적인 내용은 크게 문제 삼지 않았다. 그러나 올해부터 시작되는 ‘자치분권2.0 시대’는 여기서 벗어나 지방자치의 질적 내용을 보완해 자치분권을 점진적으로 업그레이드시켜 나가야 하는 시대라고 할 수 있다. 진정한 주민의 복리 증진과 자치의 효율성이 가장 우선시되어야 하는 이유 때문이다.

 

부연하자면 지난 지방자치1.0 시대가 지방자치의 부활에 무게를 두었다면, 이제 시작되는‘자치분권2.0 시대’는 자치분권의 실질화를 의미한다. 전자가 지방자치단체를 주체로 하였다면 지방자치법 전부개정으로 개막되는 ‘자치분권2.0 시대’의 지방자치 주인은 명실공히 주민이 되어야 한다. 물론 향후 꾸준한 입법 및 후속 조치가 따라야 하겠지만, ‘자치분권2.0시대’에서는 지금까지 지나치게 높은 중앙정치에 의존도와 위임된 지방자치권이 ‘법령의 범위 안’에서만 작동되도록 제한한 것들에서 이제는 탈피해야 한다는 것이다.

 

이런 의미에서‘자치분권2.0시대’에서의 주민, 지방자치단체, 그리고 의회의 위상은 새롭게 정립될 수밖에 없다. 중앙의 획일적인 규정 때문에 지방마다 상이한 환경과 조건을 획일적인 제도적로 규정할 수 없음은 명백한 사실이다. 오늘날 국가의 경제 규모가 예전과 비교할 수 없을 정도로 확대되면서 사회적 이해관계가 입체적으로 다원화되고 경제행위자의 역할 역시 강화되면서 국가가 모든 분야에서 마음대로 좌지우지할 수 없는 상황이 됐다. 중앙정부 중심의 국가가 더 이상 효율적으로 사회를 규제하고 이끌 수 없게 된 상황에서 그 대안은 하위단위에서 찾을 수밖에 없다. 이제는 지역적 그리고 기능적으로 분산되어 작동하는 하위단위에서 참여와 협력에 기반한 분권형 시스템에 주목해야 한다. 분권의 체계와 시민의 참여와 자율에 기반하는 새로운 패러다임에 모색할 수밖에 상황에서 탄생한 것이 바로‘자치분권2.0’이다. 한편으로는 독일이나 스위스 등 연방제 수준의 자치분권 달성을 위해 문재인 정부 초반에 내놓았던 개헌안이 국에의 협력을 얻지 못하자 하위 법령의 개정을 통해 제도화의 취지를 달성하고자 절치부심의 결과물 총체가 ‘자치분권2.0’이기도 하다.

 

지역주민의 참여와 관심 속에 스스로 다스리는 효율적이고 진정한 자치를 위해서는 지금까지의 지방자치와는 근본적으로 다른 새로운 접근이 필요하다. 그동안의 지방자치가 행정적 차원에서 중앙권력의 일부를 위임받는 방식에서 행해 졌다면,‘자치분권2.0시대’서는 이제 지역을 하나의 독립적으로 완결성을 가진 정치적, 사회적, 경제적 그리고 문화 생태계로 취급된다는 것을 의미하기도 한다. ‘자치분권2.0시대’와 함께 우리나라 미래형 지방자치 거버넌스는 실질적 분권, 분산체계 속에서 이뤄진다. 주민의 직접적인 참여를 토대로 지역공동체에 대한 효율적인 협치와 함께 진정한 자치를 실현하는 시대로 만들어가야 할 것이다.

 

◆ 주민, 집행부, 의회 삼각편대의 새로운 패러다임 시작된다.

 

‘자치분권 2.0 시대’란, 지방자치가 자치단체, 단체장 중심에서 주민, 지방의회 중심으로 전환되는 새로운 지방자치의 패러다임이 시작되는 시대이기도 하다. 그러나 지방자치단체의 위상도, 비록 아직까지 지방정부로까지는 불리지는 못하지만, 종전과 비교해서는 훨씬 강화되는 측면도 있음은 주지의 사실이다. 지면상 모든 것을 살펴볼 수 없지만, 우선‘자치분권 2.0’에서 변화가 시작되는 중요한 것들을 주민, 지방자치단체(집행부), 지방의회 등 각각의 측면에서 압축해 살펴볼 필요가 있다.

 

▲우선, 주민 측면에서는 주민참여 강화의 상징인 ‘주민조례발안제’를 꼽을 수 있다. 이 제도는 새롭게 만들어진 것은 아니다. 보완된 것으로 기존에는 법률로 정해지지 않았지만 2021년 10월 주민조례발안에 관한 법률이 제정되면서 청구자가 조례안을 직접 체출할 수 있고 청구에 필요한 서명 요건도 완화된 것에 의미를 둘 수 있다. 또 의회에서 조례안을 심의‧의결하는 의무기간도 정해지는 등 내용이 크게 변경됐다. 우스꽝스럽게도 종전에는 주민 조례가 지방자치단체, 즉 집행부를 통해 의회에 제출됐으며 의회에서 의결하지 않으면 자동폐기되는 수순을 밟았었다. 이런 폐단을 막기 위해 이번 개정안에서는 주민이 직접 조례를 청구하면 1년 안에 의회 의결토록 했으며 회기내에 의결되지 않아도 1회까지 연장토록 하는 등 보완의 수순을 밟고 있다. ‘주민조례발안제’와 더불어 주민소환제, 주민투표제 등 소위 주민참여 3법의 일부 후속 법안 등은 아직 국회에 계류 중이다.

 

▲지방자치단체 측면에서 중요한 것은 첫째로 사무배분의 ‘보충성 원칙’규정이다. 보충성은 지역의 사무는 지역에서 우선해서 한다는 것이다. 즉 기초자치단체가 가장 먼저 하도록 정하고 기초가 못하는 것을 광역이, 광역이 못하는 것을 정부가 하는 것을 보충성이라고 한다. 한마디로 지방 조례에서 정하라고 위임해놓고 거꾸로 정부에서 지침이나 시행규칙을 만들어 통제하는 일을 불가능하게 만든 것이다. 보충성의 원칙에 근거하는 ‘지방이양 일괄법’은 지방자치단체가 지방정부로 나가는 첩경일 정도로 집행부의 위상이 강화되는 제도의 하나다.

 

둘째는 행안부가 추진하는 지방자치단체의 기관구성 다양화의 특별법 제정이다. 이것은 지방의회나 주민의 위상 강화와도 관련이 있다. 지방자치단체장을 주민이 직접 뽑지 않고 지방의회가 간선제로 뽑을 수 있도록 하는 내용을 담고 있다. 빠르면 2026년(민선 9기)부터 가능할 수도 있으며 선출 방식을 바꾸려면 주민투표를 거치도록 했다. 선출방식은 행안부가 제시하는 있는 ABC 세 가지 방안 등이 있다. A는 지방의회가 투표권을 갖고 지방의원이 아닌 지원자 중에서 지자체장을 선출하는 방식이며 B는 지방의회가 지방의원 중에서 지자체장을 뽑는 방식이고 C는 지자체장 선출 방식은 주민이 직접 뽑는 직선제를 유지하되, 지자체장의 인사·감사·조직·예산 편성 권한을 지방의회로 분산하는 방식이다. 이 특별법이 시행되면 지금까지 유지되어온 우리들의 일방적인 강(强) 시장, 약(弱) 의회의 형태에서 벗어나게 된다. 독일 등지에서는 위의 세 가지 응용형태의 다양한 기관구성이 州별로 오래전부터 일반화되어 있다. 나중에 언급되겠지만 남부 독일형 모델, 북부 독일형 모델, 이사회형 모델 등은 독일 지방자치 모형을 얘기하는 것이다.

 

셋째는 지방자치단체장 인수위원회제도(민선 8기부터)가 공식화 된다.

 

넷째로 올해 처음으로 개최된 중앙지방협력회의 등이다. 중앙지방협력회의는‘자치분권2.0 시대’중앙과 지방간 협업의 과제를 발굴, 논의 소통하는 플랫폼으로 지난 1월13일 이철우 경북지사가 처음으로 참석한 바 있다. 일선 시군의 단체장은 현재까지로는 시장‧군수‧구청장협의회 등을 통한 간접적인 참석이 가능한 정도다.

 

▲마지막으로 지방의회의 측면이다. 자치분권 2.0에서 두드러지는 변화는 의회인사권 독립에 의한 지방의회의 역할 강화다. 인사권 독립으로 집행기관에 대한 감시와 견제 기능이 강화됐지만, 조직‧예산 권한이 부여되지 않아 아직 까지는 반쪽짜리라는 지적이 나오고 있다. 그리고 정책지원관 신설로 지방의회의 전문성과 자율성을 제고 하는 한편, 의회 자체적인 윤리 특별위원회를 두어 투명성과 책임성을 강화하기 위한 제도적 여건도 마련됐다.

 

안동시의회(의장 김호석)에서도 의회인사권 독립 규정에 의거, 지난 1월 의회사무국 공무원 22명에게 의장이 임용장을 수여, 의회 소속 사무직원을 지휘·감독하고, 임명·복무·징계에 관한 사항을 직접 처리하기 시작했다. 안동시의회는 지난해 연말 안동시와 인사운영 업무협약을 체결하고, 인사교류, 교육 훈련 통합운영, 신규 채용 위탁 수행 등 인사업무에 관해 협력하기로 약속한 바 있다.

 

안동시 인사권 독립.jpg
지난 1월 지방의회 인사권이 독립되면서 안동시의회 김호석의장이  의회사무국 공무원들에게 임용장을 수여하고 기념촬영을 하고 있다

 

전문가들은 올해부터 시작되는‘자치분권2.0 시대’는 그야말로 시작에 불과하다는 진단을 내리고 있다. 꾸준한 후속 법안과 조치가 뒤따라야 하며 궁극적으로는 자치분권 개헌이 이뤄져야 비로소 진정한 자치분권이 실현된다고 강조한다. 안성호 행정안전부 자치분권전략회의 민간위원장, 이기우 인하대 교수 등 다수 학자는 ‘자치분권2.0 시대’에 독일과 스위스의 지방 자치모델에 주목해야 한다고 주장하기도 한다. 이기우 인하대 교수는 현재 윤석열 대통령당선인 인수위원회 균형발전특별위원회 위원으로 활동하고 있다. 독일과 스위스는 주민의 삶의 만족도와 직접 참여율이 높은 지방자치 선진국이다. 다음 호부터는 독일과 스위스의 지방정부와 지방의회를 살펴보기로 한다.  <영남의정뉴스 기획취재팀>

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