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기사입력 : 2022.06.03 08:59
크라이스, 자치시, 게마인데와 관련된 독일 자치분권 시스템(5)
(※참고로 크라이스와 자치시는 여기서 우리나라의 시‧군으로 번역되지만 광역자치단체로 보아야 하며 게마인데는 읍면동으로 번역되지만 우라니라의 시‧군에 해당하는 기초자치단체로 보면 된다)
◆ 크라이스, 자치시는 우리의 광역단체, 게마인데는 기초단체
독일 인구 68%가 294개 크라이스에 거주
크라이스는 란트와 게마인데 사이에 존재하며 그 아래에 다수의 게마인데로 구성되어 있다. 우리나라에서 시･군에 해당하는 기초단체로 소개되고 있지만, 사실상 우리나라의 광역자치단체로 보면 무난하다. 주민의 직접선거로 선출되는 군수(도시자) 및 크라이스의회(시･군의회, 도의회)가 주요기구이다. <표1>에서 보듯이 현재 독일에는 약 294개의 크라이스가 있는데 독일 전체 인구의 68%가 크라이스에 살고 있다.
크라이스 아래에는 게마인데가 있는데 우리나라의 읍면동에 해당한다고 소개되고 있지만, 사실상 우리나라의 시군에 해당하는 기초자치단체로 보면 된다. 게마인데는 독일 기초자치분권시스템의 최하위에 위치한 기초자치단체로 다양한 형태와 천차만별 크기의 게마인데가 존재한다.
시골 마을의 작은 게마인데가 있는가 하면 인구 백만 명의 도시에 이르기까지 다양한 규모의 게마인데가 존재한다.(베를린주 브레맨주 함부르크주 자체가 그리고 자치시 자체가 게마인데임은 언급된 바 있다). 현재 독일에는 약 11,012 개(현재 독일의 행정구역 개편에 따라 게마인데의 수는 줄어가는 추세임)의 게마인데가 있으며 독일자치분권시스템의 핵심이 게마인데이기도 하다. 주민의 직선에 의한 시장과 게마인데의회가 주요기구이다. 규모가 작은 게마인데는 몇 개씩 모여 게마인데 연합을 이루기도 한다.
독일에는 약 110개의 자치시가 있다. 자치시는 하나의 게마인데로 취급되지만 위상은 크라이스와 비슷하다. 크라이스에 속하지 않는다고 해서 (크라이스)자치시로 명명하며 란트 바로 아래 위치하며 독립적으로 사무를 처리한다. 우리나라의 광역단위의 지방자치단체로 이해하면 무난하다. 시민 직선에 의한 시장과 시의회가 있다.
◆ 크라이스, 단체장은 현안 처리 및 의회 결정사항 수행
우리나라의 시･군에 해당하는 크라이스는 그 하위에 읍·면·동에 해당하는 게마인데를 두고 있다. 면적이 넓은 바이에른주에는 71개의 크라이스가 있는가 하면 자를란트 같은 작은 주에는 6개 정도의 크라이스가 존재하기도 한다.
크라이스의 주요기구는 크라이스탁(Kreistag, 군의회), 란트랏(Landrat, 군수)등이다. 군수는 군을 대표하며 동시에 군의회 의장을 겸임하기도 한다. 군수와 군의회는 모두 주민의 직선에 의해 선출된다. 크라이스에서는 지역의 자체업무(자체사무)와 국가과제(위임사무)를 처리한다. 이 경우 크라이스는 국가행정기관의 하부기관으로서 과제를 처리하는 것이 아니라, 독립된 기관으로서 국가로부터 위임된 사무를 처리하는 것이다. 군수는 크라이스에 속해 있는 여러 게마인데에 대한 일반 감독과 특별감찰을 수행한다.
크라이스탁은 독일에서 군 차원의 주민대표기관이며 구체적 사항은 란트에 따라 다양한 형태의 지방자치법에 의해 규정되어 있다. 크라이스탁은 입법기관이라기 보다는 자치기관으로 행정부에 속하는 경향이 강하다. 연방의회나 주의회 구성원과는 달리 정치적 면책특권이 없어 의원이라기 보다는 위원으로 불러야 한다는 전문가들도 있다.
크라이스탁 의원의 임기는 대다수 란트에서 5년이다. 일부 주에서 군의회 의장을 군수가 겸직하기도 하고 일부 주에서는 의회 구성원 가운데 의장을 선출하기도 한다. 의회는 크라이스의 모든 주요 사항을 결정하고 군 행정의 기본원칙을 확정할 수 있는 데 비해 군수는 현안을 처리하고 의회의 결정사항을 수행한다는 점에서 우리나라와는 아주 다르다.
◆자치시, 5년 임기의 시장과 시의원 선출해 시의회 구성
주정부행정관구는 지방자치단체가 아닌 행정구역
자치시는 크라이스에 속하지 않고 바로 란트 아래에 속해 독립적으로 사무를 처리하는 하나의 기초자치단체며 하나의 게마인데라고 할 수 있다. 일반적으로 규모가 큰 게마인데는 크라이스에 속하지 않는다. 그래서 자유로운 도시, 즉 자치시(Kreisfreie Stadt)라고 한다. 자치시는 게마인데와 크라이스의 자치사무 및 위임사무 이외도 국가의 위임사무까지 모든 업무를 관할하여 처리한다.
자치시는 시민의 직접선거를 통해 통상 5년 임기의 시장을 선출한다. 마찬가지로 지역을 대표하는 5년 임기의 의원을 선출해 시의회(Stadtrat)를 구성한다. 자치시의 규모는 주별로 조금씩 차이가 있다. 대도시이지만 자치시가 아닌 경우도 있고 규모가 작지만 자치시인 경우도 있다. 독일에서 가장 인구가 작은 라인란트팔츠州 의34,000명 정도인 쯔바이브뤼켄이라는 자치시 있는가 하면, 바이에른 州都 인구 145만의 뮌헨도 자치시다. 독일 인구의 30%가 자치시에서 살고 있다. 특수한 경우이기는 하지만 <표1> 푸른색 부분에서 보듯이 란트의 지위를 갖는 인구 361만의 베를린이나, 함브르크, 브레멘도 하나의 게마인데이면서 자치시이며 동시에 독일 연방의 州의 성격을 가지는 것이다.
독일 자치분권시스템에서 생략할 수 없는 부분이 주정부관구다. <표1> 노란색 점선 부분이다. 점선으로 표시한 이유는 주정부관구(Regierungsbezirk)는 지방자치단체가 아닌 주의 일선 행정구역이기 때문이다. 바덴뷔르템베르크 혹은 바이에른이나 노르트라인베스트팔렌州처럼 규모가 큰 州에는 행정서비스를 제공하기 위해 주정부가 주를 3~7개로 분할해서 행정을 담당하고 있는데 이를 주정부관구라고 한다. 바이에른州에는 7개의 관구가 있으며 예외적으로 관구를 지방자치단체의 법적 지위를 부여하고 있다. 따라서 바이에른州의 지방자치단체는 크라이스, 자치시, 게마인데 이외에 관구도 포함된다.
◆ 게마인데, 중세부터 발전시켜온 독일 지방자치의 핵심
우리나라도 헌법에 자치분권형 국가임을 명시 해야
우리나라의 제대로 된 ‘자치분권 2.0시대’를 열어가기 위해서는 헌법에 대한민국은 자치분권형국가라는 것을 명시해야 한다고 전문가들은 주장한다. 우리나라 헌법 1조는 '대한민국은 민주공화국이다'는 표현이 있고, 1조 2항에는 '주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다'고 적혀 있는데 그다음 1조 3항에 '대한민국은 자치분권형 국가다'라는 것을 명시하자는 얘기다. '자치분권형 국가'임이 다른 법령을 해석할 때 중요한 기준이 될 수 있기 때문이다. 우리는 아직도 지방의 주체를 지방정부라고 하지 않고 지방자치단체라고 한다. 그것은 헌법에서 지방자치단체라고 되어있기 때문이다. 지방자치단체란 것은 '중앙정부가 위임해 준 것만 잘해라', 이런 의미가 있다는 것이며 우리 자치권도 기본권의 하나로 규정하는 것을 이제는 검토해야 한다는 얘기다.
독일 자치분권시스템의 최하위 기초자치단체인 게마인데는 중세 때부터 발전시켜 왔으며 헌법에 자치권보장을 언급해 오고 있다. 1849년 입헌준주제를 내용으로 하는 독일 역사상 최초로 민주적으로 의결된 헌법을 제정했는데 이 헌법에서 처음으로 게마인데에게 자치권을 보장을 언급하고 있다. 구제적으로 헌법 184조에서 모든 게마인데는 자신의 대표를 선거를 통해 선출하고, 자체 행정기관을 가지며, 예산을 공시함과 동시에 게마인데 행정을 공개적으로 처리한다고 규정했다.
게마인데는 자치와 관련해 관할권과 재정권을 보유하지만 행정법상으로는 각 란트에 귀속된다. 주의회는 게마인데 관련 기초자치헌법(Kommunalverfassung)또는 게마인데규정(Gemeindeordnung)을 제정하고 게마인데 경계선을 확정 짓는다.
독일 자치분권 시스템에서 지역주민은 게마인데에서 가장 직접적인 공적업무를 접하게 되며 공공업무에 참여하고 협력할 기회를 갖게 된다. 이런 의미에서 게마인데는 독일 지방자치의 핵심 중 핵심의 하나라고 할 수 있다.
게마인데 자치권에는 △공무원을 선발, 배치 및 해고를 할 수 있는 인사권 △행정조직을 구성할 조직구성권 △지역의 정비와 개발을 위해 건설계획을 제시하는 도시계획권 △자치규정을 만드는 조례제정권 △ 자신의 책임하에 재정과 지출을 결정할 수 있는 제정권 △ 조세를 징수할 수 있는 조세권 등이 있다.
게마인데의 주요 업무는 크게 자치사무(freiwillige Leistung)와 의무사무(Pflichtaufgaben)가 있는데 자치사무는 게마인데가 자신의 형편을 고려하여 시행하는 자발적 과제에 대한 사무다. 의무사무는 주 헌법이나 상위 지자체인 크라이스 규정 등에 의한 사무로 건설계획, 화재예방, 쓰레기/하수처리, 학교 유지 및 발전계획, 재난 예방, 에너지 및 상수도 공급 등의 과제가 해당된다. 중요한 의무사무와 관련된 사항을 어떻게 처리할 것인지는 게마인데의 자체결정에 따르며 이에 대해 국가는 지시하거나 간섭하지 않는다.
그밖에 게마인데에는 연방과 란트로부터 위임된 사무가 있는데 호적업무, 병역의무 시행, 인구조사, 연방 및 주총선 실시 등이 대표적인 위임사무다.
◆ 기초자치헌법에 의한 게마인데의 작은 지방정부 4가지 유형
‘자치분권 2.0시대’ 기관구성 다양화, 이르면 우리는 2026년 부터
게마인데는 독일의 게마인데규정(Gemeindeordnung)에 의해 움직인다. 게마인데규정은 ‘기초자치헌법’이라고도 하는데 게마인데의 헌법인 것이다. 게마인데의 관할권은 란트에 있는데 란트는 1945년 기초자치헌법을 선포했다. 기초자치헌법에는 몇가지 게마인데의회를 선출하는 방식과 게마인데라는 작은 지방정부의 내각제 형태를 결정짓게 되는데 ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리나라의 기초의회에 중요한 의미를 가지게 된다. 바로 기관구성 다양화와 관련된 것이다
개정된 지방자치법에 의해‘자치분권 2.0시대’를 열어가는데 가장 주목해야 할 부분 중에 하나가 주민들이 자치단체의 기관구성 형태를 주민들이 스스로 결정할 수 있도록 한 것이다. 앞으로는 우리나라의 기초단체가 현재의 단체장 중심의 기관분리형(단체장-지방의회) 구성뿐만 아니라 의원내각제 형태의 통합형구성도 가능해진다. 예를 들어 인구수가 일정 수준 이하로 감소한 지자체의 경우 지금처럼 단체장과 지방의회 간 상호 견제 위주의 구조가 효과적이지 않을 수도 있다는 얘기다. 이 경우 선출된 지방의회가 기업처럼 CEO형 단체장을 공개 선임할 수도 있고, 지방의회가 간선으로 단체장을 뽑을 수도 있다. 단체장과 소수 의원을 선출해 일종의 집단지도체제로 운영하는 것도 가능하다.
독일도 지자체가 다양한 형태로 존재하고, 영국도 한 나라 안에서 여러 형태의 지자체 권력구조가 존재한다. 앞으로 별도 법률을 제정해 우리나라에서도 여러 형태의 지자체 권력구조를 맞이할 수 있다. 이 경우 최종 선택은 주민들이 투표를 통해 결정하게 되며 이르면 9회 지방선거가 실시되는 2026년부터 가능할 수도 있는 매우 중요한 사안이다.
독일에서는 기초자치헌법에 의해 기관구성과 관련된 4가지 유형(❶남부 독일형 제도, ❷자치단체장 제도, ❸이사회형 제도, ❹북부 독일형 제도)이 있었는데 최근에는 하나의 모델로 수렴하고 있는 상황이다. 물론 기본적인 중요 사항들은 직간접적으로 융합되어 있다. 하지만 각 나라마다 사회적 배경이 다르므로 ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리들에게는 4가지 유형을 모두 살펴봐야 할 중요한 문제이므로 간단히 모두 언급하기로 한다. 향후 우리나라에서도 실행과정에서 많은 토론이 있을 것으로 전망된다.
◆ 현재 독일에서는 남부독일형제도에 수렴되고 있는 추세
기관구성 다양화 앞두고 있는 우리나라, 모든 유형 살펴야
❶남부독일형제도(Süddeutsche Ratsverfassung)는 지방자치단체장이 의회에서 선출되는 것이 아니라 주민으로부터 직접선출 된다. 단체장은 의회 의장 및 각 위원회의 위원장과 게마인데의 대표와 행정부의 長이 되며 강한 권한을 행사한다. 의회도 물론 주민으로부터 직접선출 되며 단체장을 견제하는 시스템을 말한다. 현재 많은 게마인데에서 남독일형제도를 선택하며 개혁을 추진하고 있다. 과거에는 시장과 의회의 임기를 달리하면서 독립성을 유지했으나 현재는 모두 임기를 5년으로 수렴하는 추세다. 아래 <표3>과 같이 간단히 도식화할 수 있다.
❷자치단체장제도(Bürgermeisterverfassung)는 현재 시행하고 있는 지자체는 없지만,지방자치단체장의 권한 구조 등 남부독일형제도와 매우 유사하다. 단 차이점이 있있다면 지방자치단체장이 주민의 직선으로 선출되는 것이 아니라, 의회에서 선출된다는 점이다. 따라서 권한은 비슷하지만, 지방자치단체장의 정치적 위상이 동일하지 않다고 봐야한다. 아무래도 의회에 진출한 각 지역 정당들의 입장을 고려해야 하기 때문이다.
❸이사회형 제도(Magistratsverfassung)는 게마인데 의회가 의회 의장과 이사회 위원을 선출하는 독일의 전형적인 지방자치제도라고 할 수 있다. 행정부의 수반인 단체장과 행정 각 부서장(국장) 전원이 의회에서 선출되며 이들이 이사회(Magistrat)를 구성해 지자체를 이끌어 간다. 이사회에서는 단체장과 각 부서장의 상하 관계가 성립하지 않는다. 여기서 시민의 직접선출로 뽑힌 시장이 이사회의 의장이 되며 견제와 균형을 만들어 간다.
❹북부독일형제도(Norddeutsche Ratsverfassung)는 게마인데 의회에서 단체장과 행정책임자를 선출하여 각 각 다른 임무를 부여하는 것이 골자다. 단체장은 단순히 의회 의장과 지자체를 대표할 뿐 실질적 권한은 행정책임자를 총괄하는 행정시장(Stadirektor)이 가지는 제도다.
위 4가지 유형의 독일 기초자치단체 게마인데의회에서의 권한 시스템에서 보듯이 독일의 기초 자치분권 시스템에서도 권력의 분산이 이루지고 있음을 알 수 있다. 독일 중앙정부에서 독일을 대표하는 대통령과 실질적인 권력을 가진 수상이 따로 있는 존재하는 것도 그다지 이상할 것이 없다는 사실을 확인할 수 있다.
이번 6.1 우리나라의 전국동시지방선거에서는 이 같은 기초의회 및 기관구성과 관련한 지자체의 권력시스템이 전연 무관했다. 앞으로 여러 가지 법제화 과정 등 난관이 가로놓여 있지만, 빠르면 2026년부터는 우리 지방선거에서도 본격적으로 논의될 수도 있을 것이란 희망적인 전망을 해보기도 한다.
지금까지는 독일의 지방분권시스템을 이해하기 위한 독일의 각 란트에서 시행되고 있는 원론적이고 공통적인 부분을 살펴봤다.
기회가 되면 좀 더 안동시의회와 관련이 깊고 매칭이 가능한 본격적이고 구체적인 지지체를 분석하는 바램을 가져보면서 연재를 맺는다. <영남의정뉴스 기획취재팀, 협조: (주)유럽경제문화연구소>
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