강경식 제주가치 공동대표 ‘제주가치와 주민주권시대를 위한 정책 담론’ 주제 강연

‘제주투데이’에 의하면 26일 오전 제주시 오라동 제주투데이 사무실에서 제주대안연구공동체와 시민정치연대 제주가치가 공동으로 주최하는 ‘수요정책 라이브러리’ 여덟 번째 시간이 마련됐다.

이날 ‘제주가치와 주민주권시대를 위한 정책 담론’ 주제로 강연을 맡은 강경식 제주가치 공동대표는 “이같은 질문을 던졌을 때 자신 있게 특별자치도라 이야기하는 사람은 과연 몇 명이나 될까” 물었다.

강경식 대표는 자치권을 잃어버린 된 제주도 지방자치 역사를 간단히 짚으며 주민주권시대의 특별자치와 행정체제 개선 방안에 관한 자신의 견해를 들려줬다.

# 대한민국 정치적 격동기와 잃어버린 자치권

해방 이후 이승만 정권하에서 불완전하게 실시된 지방자치제는 박정희 정권이 들어서며 전면 폐지된다. 지방치단체장을 당시 행장자치부장관이 임명하는 시대를 살다 본격적으로 지방자치제가 실시된 건 1990년대, 노태우정부 시절이다.

31년만에 지방자치가 부활하며 1991년 지방·광역의원 선거가, 1995년 지방자치단체장 선거가 전국적으로 치러진다. 북제주군 사이에 제주시가 있고 남제주군 사이에 서귀포시가 있던 제주도 역시 1991년 지방·광역의원 선거를 치르며 지방자치 시대를 열었다. 도내 4개 시·군의회 의원선거에서는 95명이 후보로 등록해 모두 51명이 선출됐으며, 제주도의회 의원선거는 17개 선거구에 48명이 입후보해 민주자유당 8명, 무소속 9명이 당선됐다. 1995년 치른 지방선거에서는 무소속 신구범 후보가 40.6%로 당선되며 민선1기 도지사가 나왔다.

11년이 흐른 2006년(민선4기 김태환 시절) 국방과 외교를 제외한 모든 권한을 약속한 특별자치도가 출범했다. 국가에 준하는 독립된 자치권을 행사할 수 있다고 여겼지만 첫단추부터 어긋났다. 강경식 대표는 “출범을 앞둔 2005년 시군 폐지를 두고 시민단체와 관변단체가 치열하게 싸웠다”며 당시 갈등을 전했다.

간헐적으로 제기되던 정치권 지방자치체제 개편 논의는 2005년 참여정부 시절부터 본격화됐다. 당시 노무현 대통령이 지역갈등 해소를 위해 중·대선거구제를 제안하자 당시 한나라당이 "지방행정체제 개편이 더 낫다"고 대응하면서부터다. 2005년 4월, 여야 정치권과 정부는 2010년 지방선거 이후부터 새로 개편된 지방행정체제를 시행하기로 합의했다. 제주도가 시범지구로 선택됐다. 정부는 그 대가로 강소국 연방제 수준의 특별자치도 승격을 제주도에 내밀었다.

그해 7월 제주도는 4개 시·군으로 구성된 기초지방자치단체를 없애고 제주특별자치도의 단일광역자치단체로 개혁하는 혁신안에 대한 주민 투표가 진행됐다. 강 대표가 활동하던 제주주민자치연대는 이를 강력하게 반대했지만 투표결과는 혁신적 대안이 58%, 점진적 대안이 43%. 시·군은 사라지고 2개의 행정시만 두는 현재 단일광역자치 체제가 시작됐다. 도민의 자기 결정권 훼손과 '제왕적 도지사'라는 말이 나온 것이 이때부터다.

강 대표는 “시의원이 낮술 먹던 시절이라 민심이 혁신안쪽으로 기울었던 것 같다. 그러나 제왕적 도지사, 행정에 대한 주민 접근성 저하, 풀뿌리 민주주의 훼손 등 우려했던 일이 현실이 됐다”며 “투표 거부로 주민투표 자체를 무효화시켰어야 했다”고 안타까워했다.

# 자치권 회복하려면 행정 시장 힘 키워야

주민 가까이에서 생활서비스를 제공해야 할 기초자치단체 없이 운영되자 행정중심지와 생활권 불일치가 발생하기 시작했다. 민원을 제기하기 위해 서귀포시 주민이 제주시 도청까지 방문해야 하는 상황이 그 예다. 자치구역 광역화와 자치계층 단층화는 오히려 행정 효율을 떨어뜨리고 풀뿌리 민주주의를 훼손하는 결과를 가져왔다. 기초자치단체 부활과 행정시장 직선제 등을 포함한 행정체제 개편 논의가 지방선거때마다 불거지는 이유다.

2010년 민선 5기에 당선된 우근민 지사는 기초자치단체 부활을 내걸고 당선됐지만 화장실 들어갈 때와 나올 때가 달랐다. 강 대표는 "제왕적 도지사가 됐는데 막강한 권력을 스스로 내려놓겠냐"며 고개를 저었다. 당시 행정체제개편위원회를 만들어 행정시장 직선제라도 하자는 안을 도출하기도 했지만 유야무야. 현재 도의회가 만지작거리고 있는 '제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법(제주특별법)' 전부개정안도 행정시장직선제 도입이 핵심 내용이다.

그러나 강 대표가 주장하는 행정체제 개편안은 직선제 도입이 아니다. 그는 행정구역을 국회의원 선거구(제주시 2, 서귀포시 1)처럼 3개로 쪼개서 임기 4년이 보장되는 '행정시장 예고제'를 시행하는 것이 더 낫다고 했다. 현재 임기 2년의 '도청 과장만도 못한' 행정시장을 직선제로 뽑아봤자 팔다리 없긴 매한가지라는 것이다.

그는 "시장의 힘이 막강해지는 것은 세계적 추세"라며 스위스의 코뮌자치를 예로 들었다.

# 정치란 사람사는 이야기일 뿐

남유럽국가들과 미국은 기초정부 평균인구가 1만명을 넘지 않는다. 프랑스 1500여명, 스위스 2700여명, 독일 5400여명, 미국 6600여명에 불과하다. 국내 기초정부 평균인구는 21만 여명, 제주도만 따지면 약 70만명이다.

이중 지방분권적 연방제도를 통해 국가를 ‘아래로부터 위로’ 발전시킨 켜 온 국가로 평가되는 스위스는 지방자치제도 강화 논의 시 자주 비교되는 나라다.

스위스 연방은 크게 연방(Bunt)-주(Kanton)-게마인데(Gemeinde) 통상 3단계로 구성된다. 26개의 주(칸톤)로 구성된 연방국가로 그 산하에 기초 지방자치단체라고 볼 수 있는 게마인데가 총2000개가 넘게 산재해 있다. 게마인데는 흔히 코뮌이라고 부른다.

스위스 주민들에게 정치란 사람 사는 이야기일 뿐이다. 대중교통수단 요금을 무료화 할 것인지, 학교 채식선택권을 의무화 할 것인지, 공공장소에서 금연을 할 것인지 시민들의 생활 바로미터 주제들이 모두 정치화 돼 있다. 시민들과 직결된 문제들은 모두 공개토론과 투표를 거쳐 결정한다. 2003년 기본 소득 제도를 발의해 투표에 들어가기도 했다. 부결되긴 했지만 실제로 이런 논의가 국가적으로 현실화된 것은 스위스가 처음이다. 다음달 13일에는 개인의 자유를 제한하는 신종코로나바이러스감염증-19(코로나19)방역 법률의 타당성을 묻는 국민투표가 진행되기도 한다.

반면 최근 원희룡 도지사는 제주제2공항 도민여론조사 반대 결과를 뒤집고 찬성 의견으로 제주도 공식 입장을 정리해 정부에 제출하기도 했다. 제왕이 있는 사회에서 민주주의를 논할 수 있을까.

강 대표는 "스위스는 대부분 정책결정을 국민투표나 주민투표 등 직접투표로 결정한다. 5만명 이상 서명하면 입법도 가능하고 정확하지 않지만 10만 명 서명하면 법률 폐기도 가능하다"며 "국가 정책이 시민들의 결정으로 이뤄지는 것이야 말로 민주주의 참 모습"이라고 했다.

이를 위해 신용인 제주대 법학전문대학원 교수가 제안한 준지방자치단체 도입 필요성을 역설했다. 큰 읍·면·동의 경우 읍·면·동장을 직접 선출하거나 도의원이 동장을 겸직하는 내용을 검토해보자는 것이다. 또 읍·면·동의회의 경우 현재 무늬뿐인 주민자치위원회 기능을 강화할 필요가 있다고 피력했다.

이에 토론자로 참석한 박성인 제주투데이 대표는 "스위스를 자치강국으로 만든 배경을 먼저 이해할 필요가 있다. 일명 유럽혁명으로 불리는 '1848년 혁명'과 '영세중립' 선언이 스위스의 코뮌자치를 가능하게 했다고 본다"며 "제대로된 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위해서는 마을단위 자치뿐 아니라, 학교와 직장에서의 자치가 함께 이뤄져야한다"고 제언했다. 박 대표는 "각 단위를 연결하는 협의민주주의에 따른 의사결정구조를 만드는 것이 자치의 핵심이지 않을까"라고 설명했다.

# '동네자치' 기초가 탄탄해야 무너지지 않는다

스위스 사례에서 보았듯 정치는 권력을 잡은 사람들의 전유물이 아니다. 사회 구성원, 즉 민주시민이 공적인 자리에서 펼치는 삶이 곧 정치다. 강 대표가 꿈꾸는 일명 '동네자치'가 잘 이뤄지기 위해서는 목적에 맞도록 제도의 방향을 정하고 논의할 사람들이 있어야 한다. 치열하게 갈등하고 소통하고 합의하며 공존할 문화도 필요하다.

강 대표는 "그런 역량을 길러내는 것이 핵심"이라며 주민참여예산제와 자치교육 강화를 강조했다.

지방정부가 가진 예산이나 주요한 자산들은 시민들이 위탁한 것이다. 따라서 제주 자원에 관한 사용 권한은 당연히 시민들이 가져야 한다. 그러나 도지사나 도의원, 공무원 등은 시민들의 의견을 사적인 견해로 무시하는 경우가 많다. 이에 강 대표는 "도민 돈이다. 공청회를 열어 의견수렴 먼저 받고, 예산을 편성하는 것이 제대로된 순서"라며 "초보적 수준의 주민참여예산제도를 강화해야 한다" 했다.

좋은 제도를 도입한다고해서 주민의 자치역량이 절로 성장하는 것은 아니다. 자치역량을 높이려면 지역정치에 참여하고 개입하는 것을 자연스럽게 받아들이는 문화가 형성돼야 한다. 강 대표는 어릴 때부터 정책 의제를 발굴하고 스스로 참여 할 수 있도록 어린이 차세대 의원학교, 청소년 차세대의회, 대학생 차세대의회, 주민자치대학 등도 활성화해야 한다고 강조했다.

한창 자치분권에 대한 이야기가 뜨거워지자 박성인 대표는 강경식 대표에게 "만약 내년 지방선거에서 제왕적 도지사가 된다면 뭘 하고 싶냐"고 물었다.

강 대표는 "기초자치단체 부활과 도민복리 증진을 위한 특별법 개정, 그리고 10년 간 대규모 개발사업을 전면 금지하는 '환경계엄령' 선포"라고 답했다.